Conselheiros substitutos nos tribunais de contas: uma força em desequilíbrio

Conselheiros substitutos nos tribunais de contas: uma força em desequilíbrio

Alípio Reis Firmo Filho*

23 de julho de 2020 | 08h15

Alípio Reis Firmo Filho. Foto: Divulgação

Por expressa disposição constitucional, a composição do órgão julgador nos Tribunais de Contas é mista. Lá, parte de seus ocupantes (ministros e conselheiros titulares) são egressos, em sua maioria, da atividade político-partidária. A maior parte deles com passagens por recantos da Administração Pública. A outra parte (ministros e conselheiros substitutos) compõe-se de agentes públicos aprovados em rigorosos concursos públicos de provas e títulos. Trata-se da configuração prevista no art. 73 do Texto Constitucional Federal.

A composição mista, desejada e implementada pelo legislador constituinte originário, teve e tem um salutar objetivo: colocar, na arena dos debates, julgadores com formações diversas, mas complementares. O primeiro grupo, majoritariamente marcado pela vivência política, com uma perspectiva baseada na atuação empírica e intuitiva. O segundo, alicerçado em pontos de vista preponderantemente técnicos. Evidentemente que em ambos os grupos também comparecem conteúdos técnicos e políticos, respectivamente. Entretanto, em menor proporção. Eis o fundamento da configuração proposta pelo legislador constituinte originário.  

Nada mais natural. A disposição parece se inspirar na própria natureza das matérias submetidas a julgamento pelos Tribunais de Contas. É que a gestão governamental, capitulada no art. 70 da Constituição Federal, encerra cinco dimensões: a contábil, a orçamentária, a financeira, a patrimonial e a operacional, cada uma delas, ora manejada por critérios políticos, ora por parâmetros técnicos.  

Com essa disposição, oportunizam-se debates mais temperados. Eis a refeição balanceada pretendida nos plenários dos Tribunais de Contas. Na base conceptiva, germina algo similar ao Sistema dos Freios e dos Contrapesos, proporcionando o equilíbrio necessário às deliberações colegiadas.     

Nada obstante, no dia 29 de junho, o Pleno do Tribunal de Contas de Santa Catarina decidiu afastar a configuração pretendida pelo legislador constituinte originário. Na referida decisão ficou consolidado, em síntese, que só aos conselheiros titulares seriam distribuídos os processos relacionados aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Gabinete do Governador e Vice-Governador, ao próprio Tribunal de Contas, ao Ministério Público de Contas, ao Ministério Público Estadual, à Defensoria Pública e à Procuradoria-Geral do Estado. Além desses, também os recursos, a revisão, o reexame e o pedido de reapreciação seriam afastados sumariamente dos conselheiros substitutos, concentrando-se nas mãos dos  conselheiros titulares.  

A fatídica decisão foi construída, essencialmente, sobre dois pilares. O primeiro, que apenas os conselheiros titulares têm assento permanente com direito a voto no plenário, o que lhes reservaria, com exclusividade, a relatoria das matérias de competência do Tribunal Pleno, a exemplo do que, supostamente, ocorreria no Tribunal de Contas da União. O segundo, que haveria um duplo grau de jurisdição no âmbito de cada Tribunal de Contas: o primeiro grau, representado pelas câmaras e o segundo, ocupado pelo plenário. Com efeito, caberia aos conselheiros substitutos tão somente a relatoria dos processos de competência das câmaras, notadamente de menor complexidade. A decisão alegou que essa configuração é a que prevalece no Judiciário, uma vez que os magistrados de primeiro grau não julgam processos do segundo grau.     

Aqui, temos já alguns problemas a considerar. 

Primeiramente, que, ao contrário do que afirma a decisão, no Tribunal de Contas da União, por força do art. 55, III, do seu Regimento Interno, os Ministros-Substitutos atuam em caráter permanente no Plenário e nas Câmaras, podendo participar da discussão de todos os processos, o que assegura o equilíbrio da disposição das pedras no grande tabuleiro dos julgamentos em favor dos contributos técnicos, notadamente alinhados com boa parte das matérias sujeitas aos julgamentos das cortes de contas (contábil, orçamentária, financeira, patrimonial, operacional). Ressalte-se ainda que, no órgão federal, apenas as contas do Presidente da República e os recursos não são distribuídos aos Ministros-Substitutos, porém, ainda assim, estes podem participar das discussões, ainda que não votem.

Por outro lado, a existência de um suposto segundo grau de jurisdição nos Tribunais de Contas que legitimaria a medida também carece de melhor fundamento jurídico.

É que nos Tribunais de Contas convivem duas modalidades de órgãos fracionários: o plenário e as câmaras. Em ambos têm assento os conselheiros titulares. No caso específico do Tribunal de Contas de Santa Catarina, o assento está previsto no §3º do art. 86 de sua Lei Orgânica (Lei Complementar n. 202/2000). Ora, a tomar como verdadeira a tese da coexistência de dois graus de jurisdição no âmbito dos Tribunais de Contas, então restariam nulos todos os processos julgados nas câmaras da relatoria dos senhores conselheiros titulares, uma vez que o Princípio do duplo grau de jurisdição não admite que desembargadores, por exemplo, tenham assento no primeiro grau, supostamente aqui representado pelas câmaras. Ou seja, há um grave equívoco na exegese que fundamentou o decisum, ainda mais quando se considera que o Tribunal de Contas de Santa Catarina não possui Câmaras e aos Conselheiros Substitutos são assegurados assentos permanentes no Plenário e nas Câmaras (caso houvesse).

Nisto reside, aliás, o principal alicerce das orientações veiculadas pela Associação dos  membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), cristalizadas na Resolução nº 03/2014, que orienta todas as cortes de contas do País no sentido de procederem à distribuição igualitária de processos aos conselheiros substitutos, sem qualquer distinção quanto à matéria e aos jurisdicionados, além de reconhecer-lhes  a condição de membros de seus órgãos colegiados, a saber, plenário e câmaras.  

Com efeito, a reserva de relatorias aqui protagonizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina carece de fundamento constitucional. Em um cenário de toda sorte de críticas aos Tribunais de Contas, os esforços deveriam ser no sentido de demonstrar a imparcialidade e profissionalização dessas instituições. Urge, portanto, que as pedras do tabuleiro sejam reagrupadas, a fim de se adequarem ao modelo pretendido pelo legislador constituinte originário e avançar rumo ao aperfeiçoamento do controle externo.

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