Consciência Institucional

Consciência Institucional

Doris de Miranda Coutinho*

04 de outubro de 2019 | 15h12

Doris de Miranda Coutinho, conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Foto: Assessoria de Imprensa

A força das instituições depende da robustez do vínculo subjetivo entre o que os cidadãos querem delas e as suas ações. Uma vez rompido, produz-se uma crise severa de legitimidade social.

A fiscalização desenvolvida pelos tribunais de contas se confunde com o desenvolvimento da própria república brasileira.

No entanto, embora estes órgãos tenham a mesma maternidade de outras instituições que compõem o sistema de freios e contrapesos do nosso Estado de Direito, não goza do mesmo prestígio perante a sociedade.

A efetiva ascensão das cortes de contas no consciente coletivo é relativamente recente. Remonta ao final do século passado, quando teve início a primeira das chamadas ondas renovatórias, referenciadas, brilhantemente, pelo jornalista João Villaverde.

Tais marcos exprimem diferentes paradigmas de reconfiguração institucional, que deram uma nova roupagem ao sistema de controle externo brasileiro.

A primeira dessas ondas foi concomitante à promulgação da Constituição de 1988 e espelha um contexto de premência de um controle eficiente, voltado à aferição de resultados das políticas públicas.

Dai adveio uma expansão significativa das atribuições autônomas outorgadas aos tribunais de contas, conforme se extrai dos onze incisos do artigo 71, dentre os quais apenas dois não se operam exclusivamente no seu âmbito, necessitando de provocação ou tutela do Parlamento.

E, ao alçar-se a boa governança ao patamar constitucional, depositou-se a expectativa social de sua concretização num órgão independente e equidistante dos poderes responsáveis pela elaboração e execução do orçamento público.

Doze anos depois, os tribunais de contas atravessariam uma segunda onda de renovação, fruto da promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Buscando consolidar as diretrizes de responsabilidade e transparência na gestão das finanças públicas, enrijeceu as normas atinentes ao controle exercido por aquelas Cortes. Especialmente quanto ao acompanhamento da gestão fiscal e emissão de alertas destinados a orientar os administradores quanto a possíveis violações aos limites nela consignados.

Fortalecido, o sistema de controle externo deixaria para trás a posição marginal que ocupou durante o período pré-redemocratização, para tornar-se um ator relevante no cenário institucional.

Desde 2015, uma sucessão de eventos conduziu os tribunais de contas a um protagonismo inédito, apontando para a iminência de uma possível terceira onda renovatória, por boas razões, ou não.

Naquele ano, o TCU emitiu parecer prévio pela rejeição das contas presidenciais, veredito que não adotava desde 1937.

A constatação de que se promoveram maquiagens contábeis a fim de dissimular a situação real das finanças nacionais serviu para deflagrar o processo político que culminou no afastamento da ex-presidente, no ano seguinte.

Ao mesmo tempo, no contexto efervescente da Operação Lava Jato, eclodiam episódios de corrupção no âmago dos próprios tribunais de contas, inclusive com direito a afastamento e prisão de muitos de seus membros.

Assim como já se sentia os efeitos deletérios da crise fiscal dos Estados e Municípios, cuja responsabilidade se atribui, em especial, aos tribunais de contas, principalmente por não ter rejeitado prestações de contas que não correspondiam à realidade dos gastos e, com isso, endossado interpretações dúbias sobre a sua composição.

Da desconfiança despertada por estes fatos, passou-se a se questionar a própria existência do modelo de fiscalização exercido pelos tribunais de contas.

A força e a estabilidade das instituições dependem da robustez do vínculo subjetivo entre o que os cidadãos querem delas e as suas ações. Uma vez rompido, produz-se uma crise severa de legitimidade social.

Porém, sob a minha ótica, esse rompimento que questiona a existência dos tribunais de contas é desacertado.

Não apenas porque deveríamos apostar num modelo institucional secular que vem apresentando evoluções inequívocas na prevenção de desvios e no controle da administração pública, mas também porque ataca causas equivocadas.

Embora a Constituição Federal de 1988 tenha expandido as competências outorgadas aos tribunais, deixou de estabelecer uma ordenação normativa que possibilitasse uniformizar o processo de controle externo, fazendo emergir distorções federativas que permitem a existência de ilhas idiossincráticas de fiscalização.

Tampouco implementou uma estrutura de caráter nacional responsável por vigiar o vigilante, inibindo comportamentos desviantes de seus membros, que, diga-se, têm as mesmas garantias e prerrogativas dos membros do Poder Judiciário e, ao contrário daqueles, se sujeitam ao controle do CNJ.

Quando se atribui à forma de composição das cortes de contas a gênese de todos os males, ignora-se que, embora o modelo reclame (sim) melhoras, o fator preponderante para a existência de desvios éticos não está, necessariamente, na origem política ou técnica dos membros, senão na sua conduta no exercício contínuo das funções, bem assim na ausência de uma estrutura que permita coibir voluntarismos e exacerbações.

Tão relevante quanto o preenchimento da idoneidade moral e conduta ilibada no ingresso, é a manutenção desses requisitos no curso do desempenho das atribuições.

Não há perfeccionismo institucional que esteja à salvo de más-intenções que permeiam a natureza humana, independentemente da origem.

Dizia Norberto Bobbio, que o labirinto não ensina onde está a saída, mas quais são os caminhos que não levam a lugar algum. Assim, vejo que a atual crise de legitimidade experimentada pelos tribunais de contas representa muito mais uma oportunidade para o seu aprimoramento, do que uma válvula para sua extinção.

Mesmo porque, a democracia não subsiste sem instituições fortes.

O controle, também não.

*Doris de Miranda Coutinho, conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Doutoranda em Direito Constitucional. Mestre em prestação jurisdicional e direitos humanos. Especialista em política e estratégia e em gestão pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do (IAB) Instituto dos Advogados Brasileiros. Escritora e pesquisadora.

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