A recém-sancionada Lei nº 13.988/20, fruto da conversão da Medida Provisória nº 899/19, editada no último semestre do ano passado, representa um inegável marco para o contencioso tributário federal. Muito além disso, ajuda a compreender como funciona o movimento democrático e como os produtos legislativos são construções realizadas a partir de condutas e eventos passados. Afinal, depois de tentativas fracassadas, como chegamos ao fim do voto de qualidade no Carf?
A MP foi editada pelo poder executivo com a pretensão de regulamentar o dispositivo da "transação" no Código Tributário Nacional. A finalidade da norma era, dentre outras, reduzir a "excessiva litigiosidade relacionada a controvérsias tributárias".
Durante a sua tramitação no Congresso Nacional, o texto da MP sofreu alteração para acabar com o voto de qualidade (artigo 28). Depois de muita discussão de Deputados, Senadores e do próprio Presidente da República, com diversas notícias sobre a pressão que a Receita Federal do Brasil (RFB) e outros órgãos fizeram contra essa medida, o fim do voto de qualidade virou Lei.
Ou seja, de início, podemos ver que o voto de qualidade (i) tinha pertinência temática com a MP (reduzir excessiva litigiosidade em matéria tributária) e (ii) a tramitação para aprovação da Lei foi regular, com ampla reflexão pelo Congresso e pelo Presidente da República, que sancionou a norma no último dia do prazo. Estamos diante de uma opção legislativa que deve ser respeitada.
Para entender a discussão sobre o voto de qualidade, é preciso saber como funcionavam os julgamentos no Carf antes da Operação Zelotes, deflagrada pela Polícia Federal em 2015 com o objetivo de investigar acusações de corrupção no Carf, e como esses julgamentos passaram a funcionar desde então.
De acordo com o Decreto nº 70.235/72, os julgamentos do Carf são feitos de forma "paritária". As Turmas de julgamento do Carf terão conselheiros (juízes) representantes dos contribuintes e do Fisco, em número igual. Como a composição das Turmas é sempre em número par, muitas vezes esses julgamentos terminam empatados.
Para resolver esse impasse, o Decreto prevê que o Presidente da Turma julgadora (que será sempre representante do Fisco) dará o voto de minerva, também chamado de voto de qualidade. É exatamente nesse ponto que vem a mudança da Lei nº 13.988/20: de agora por diante, em caso de empate, a discussão se resolve em favor do contribuinte.
E porque isso foi alterado, depois de tantos anos de funcionamento do Carf dessa forma? Antes do advento da Operação Zelotes, o voto de qualidade do Presidente de Turma não tinha a mesma repercussão que tem hoje.
Naquele tempo, os advogados tinham a percepção de que o Carf proferia julgamentos técnicos e cancelava cobranças indevidas de tributos, mesmo em relação às matérias que poderiam representar a arrecadação de bilhões de reais à União (tais como ágio, hiring bônus, juros sobre multa de ofício etc.).
O voto de qualidade nas mãos do Presidente de Turma causava desconforto, mas esse instrumento costumava ser utilizado com razoabilidade e bom senso, criando um ambiente de pacificação. Com a reabertura do Carf após a Operação Zelotes, a sensação geral era de que "o pêndulo agora está do lado da Receita Federal". E estava mesmo.
Em 2016, o Carf produziu um relatório de decisões contendo diversas informações quantitativas e qualitativas do órgão e de seus julgamentos. Nesse relatório, o próprio Carf reconheceu a alteração da jurisprudência do órgão após a nova composição da Câmara Superior, desde a Zelotes, em relação a diversas matérias. A análise individualizada das matérias revelou ainda que todas estavam sendo decididas favoravelmente à Fazenda Nacional, com exceção de uma ou outra que tinha alguma dependência do contexto fático do caso.
Outro dado interessante pode ser obtido por meio da conjugação do relatório "Dados Abertos", produzido pelo Carf, e as recentes informações notificadas na imprensa pelo Sindifisco e pela Unafisco. Entre 2017 e 2019, o voto de qualidade foi usado em apenas 7% dos casos julgados noCarf, mas o dado esconde a importância desse percentual em termos monetários. Apenas em 2017, o Carf julgou casos no valor total de R$ 323 bilhões, sendo que R$ 114 bilhões foram decididos por voto de qualidade. Desses, R$ 110 bilhões foram decididos a favor da Fazenda Nacional.
O uso abusivo do voto de qualidade em favor do Fisco cedeu espaço para a mudança legislativa aqui discutida. A extinção do voto de qualidade, nesse contexto, é uma opção legislativa em resposta ao mal uso do voto de qualidade, que privilegia a segurança jurídica, a redução dos litígios tributários e, por consequência, a diminuição do custo Brasil. Cabe agora ao Carf voltar a proferir decisões exclusivamente técnicas, imparciais e com bom senso, independentemente de quem seja beneficiado, Fisco ou contribuintes.
*Vinicius Jucá Alves, sócio de TozziniFreire Advogados e professor de direito da FGV Direito - SP; Bruno Rodrigues Teixeira de Lima, advogado de TozziniFreire Advogados, especialista em direito tributário, contador e mestre em ciências contábeis pela Universidade de Brasília
