Breves reflexões sobre a análise econômica do direito em tempos de crise: o controle de preços

Breves reflexões sobre a análise econômica do direito em tempos de crise: o controle de preços

Bruno Tostes Corrêa, Rafael Pereira Alves e Samuel Santos Heringer Lisboa*

05 de maio de 2020 | 07h00

A análise econômica do direito (“AED”) pode ser definida, de forma sintética, como a tentativa de compreender o direito e suas implicações na vida social por meio da utilização de ferramentas e teorias próprias da economia. Trata-se, nesta ordem de ideias, do uso de conceitos econômicos para análise dos efeitos de estímulo das normas jurídicas[1]. Com a AED, os operadores do direito têm em suas mãos uma metodologia de análise do direito que se pauta por uma nova racionalidade, extraída, a toda evidência, da economia. Por esta razão, a AED empresta à ciência do direito um instrumental pautado na eficiência, adequado para a compreensão de determinadas condutas tomadas em sociedade.

Em tempos de crise e forte pressão popular, os Estados-nações se veem obrigados a adotar diversas medidas para reduzir os danos do momento. Neste contexto, a AED pode ser considerada como um importante repertório teórico na busca de se evitar intervenções estatais indesejadas.

Ao longo de crises da história brasileira, cogitou-se, nas mais diferentes formas e estruturas, de congelamentos e/ou limitações de preços. Considera-se preço, sob a óptica econômica, o valor que deve ser desembolsado para se adquirir determinado bem ou serviço. Por consequência, pode-se considerar o salário como o preço do trabalho, os juros como o preço do dinheiro, e assim por diante.

Mais do que isso, os preços exercem um papel fundamental na coordenação da atividade econômica. Conforme exposto por Friedrich August von Hayek no seminal artigo “The Use of Knowledge in Society”[2], de 1945, preços possuem o papel de informar os agentes do mercado sobre as condições da economia real. Eles agregam, em um dado simples, conhecimento que está disperso por todo mercado e que dificilmente seria agregável de outra maneira, uma vez que grande parte desse conhecimento é tácito. Com esta informação, os agentes são capazes de tomar decisões de alocação de recursos que maximizem o bem-estar deles próprios, dadas as restrições impostas pela escassez de recursos.

Em síntese, pode-se afirmar que, por conta dos preços, existe um mecanismo de coordenação na alocação de bens e serviços, caracterizado pela sua descentralização e seu bom funcionamento. Por esta razão, uma intervenção direta do Estado sobre o preço de uma mercadoria é necessariamente temerária, já que implica exprimir um falso sinal sobre as condições econômicas subjacentes à oferta e procura do bem negociado no mercado.

No caso específico de um controle de preços, a teoria microeconômica sugere que, ao se fixar o preço abaixo do “preço de mercado”, que é frequentemente o que se pede em situações de aumento súbito da demanda por um determinado bem, estar-se-á gerando, na realidade, escassez nesse mesmo mercado. Isto pode ser visualizado no gráfico abaixo:

Não é difícil entender a razão disso ocorrer. Como o preço está abaixo do que deveria estar, muitas pessoas que valorizam menos aquele bem acabam o adquirindo em quantidades muito além do que o preço de mercado permitiria. Desta forma, as pessoas que valorizam mais aquele bem – e que estariam dispostas a pagar mais por ele – não conseguem mais encontrá-lo. Ademais, do ponto de vista da oferta, não há incentivo adicional para oferecer aquele bem, já que o preço não mudou.

Por outro lado, quando se mantém o preço de mercado, tem-se a seguinte situação: (i) quem realmente precisa daquele bem aceita pagar mais e (ii) os ofertantes são informados de que aquele bem está sendo muito procurado. Isto leva a uma maior oferta do bem procurado. Além disso, o aumento no preço atrai novos ofertantes, de modo que, após algum tempo, o preço naturalmente retorna ao seu valor original.

É compreensível e até mesmo louvável que se preocupe, em situações difíceis, com o acesso de certos grupos da sociedade a determinados bens e serviços. Todavia, como visto acima, o controle de preços acaba sendo, no fim das contas, uma intervenção desastrosa, já que prejudica aqueles que, a princípio, seriam os destinatários da medida. Em outros termos, prejudica-se aqueles que mais necessitam daqueles bens, que estariam até dispostos a pagar mais por eles, mas que, ao fim e ao cabo, não mais conseguirão encontrá-lo à venda, por força da escassez gerada pela ação do Estado.

Uma alternativa bem mais adequada, por não ser geradora de distorções no mecanismo de preços, seria a transferência de renda. Se há a preocupação de que, em face dos novos preços – naturalmente mais elevados -, pessoas que necessitem fortemente dos bens e serviços possam não ter dinheiro para pagar por eles, a melhor solução seria o Estado distribuir recursos aos necessitados[3]. Por esta via, as pessoas com menos recursos terão dinheiro para pagar pelos bens e serviços, sem que haja interferência no sistema de preços de mercado.

Não obstante isto, são até comuns discussões envolvendo controles de preços, em suas mais diversas formas. Cite-se, a título de exemplificação, o Projeto de Lei n. 881/2020, de autoria do Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP)[4], que, conforme se lê sua ementa, “[d]ispõe sobre o congelamento de preços de medicamentos durante a vigência da Pandemia de Coronavírus”. No mesmo sentido é o Projeto de Lei n. 1.008/2020, de autoria do deputado Túlio Gadêlha (PDT-PE)[5], que propõe autorizar uma ampla intervenção da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios frente ao aumento arbitrário de preços em meio à crise da Covid-19.

Quanto a estes dois projetos de lei, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), por meio de duas notas técnicas bem produzidas[6], corretamente alertou para os riscos de se congelar preços. Como se lê em uma delas, “[i]ndependentemente de qualquer julgamento ideológico, há que se reconhecer a correlação entre desabastecimento e políticas de congelamento de preços”[7]. Mais ou menos nestes termos, lê-se na outra nota técnica[8] que “[i]ndependentemente de qualquer julgamento ideológico, há que se reconhecer a correlação entre desabastecimento e políticas de congelamento de preços ou de estabelecimento de preços teto muito baixo”. Assim, “[é] possível que antigouging acts (políticas de fixação de preços máximos, mesmo que em períodos de crise e limitados temporalmente) tenham como efeito a diminuição do interesse de ofertantes em repor e abastecer o mercado de mercadorias tidas por essenciais. Neste aspecto, a política pública poderá gerar o efeito oposto ao que pretende”.

No âmbito do Poder Judiciário, há uma decisão recente que exemplifica bem essa postura de congelar “preços”, entendidos em seu sentido amplo. Carlos Roberto Lupi, presidente do Partido Democrático Trabalhista (PDT), ajuizou ação popular[9] contra União e Roberto Campos Neto (presidente do Banco Central do Brasil) a fim de, precipuamente, em caráter de urgência, “impedir que os bancos aumentem as taxas de juros e intensifiquem a rigidez nas exigências de concessão de crédito, bem como para condicionar a concessão dos benefícios de liquidez advindos das medidas interventivas (redução dos compulsórios) à apresentação efetiva das novas linhas e carteiras de créditos para o mercado produtivo interno pelos bancos interessados em obtê-los, sob pena de multa”.

O juiz da causa deferiu a tutela de urgência pleiteada pelo presidente do PDT basicamente sob o seguinte argumento: “entendo que a inexistência de vinculação entre a diminuição do percentual da alíquota do recolhimento compulsório imposto às instituições do SFN [Sistema Financeiro Nacional], sem o repasse de crédito para a comunidade, impõe a intervenção do Poder Judiciário, no intuito de garantir que o ato administrativo atinja seu objetivo, permitindo a ampliação dos recursos disponíveis para empréstimos nos bancos”. Sob este argumento, aliado ao perigo de dano irreparável em função da pandemia, o juiz determinou “que todas as instituições do Sistema Financeiro Nacional se abstenham de aumentar a taxa de juros ou intensificar as exigências para a concessão de crédito”.

É evidente que cada situação possui suas peculiaridades e variáveis específicas, o que implica ser complexa a metrificação de todas as consequências oriundas de intervenções do Estado. De todo modo, a princípio, parece que se está indo na contramão do que a teoria econômica sugere como eficiente. A célebre frase do jornalista norte-americano Henry Louis Mencken talvez se enquadre perfeitamente nesse contexto: “[p]ara todo problema complexo existe sempre uma solução simples, elegante e completamente errada.”[10]

*Bruno Tostes Corrêa, mestrando em Direito Comercial pela USP. Advogado

*Rafael Pereira Alves, mestrando em Economia pela PUC-Rio e consultor externo da FH Advisors

*Samuel Santos Heringer Lisboa, advogado, economista, sócio-fundador da FH Advisors

[1] Neste sentido é a lição de Ejan Mackaay e Stéphane Rousseau, in verbis: “[a] análise econômica do direito, usando conceitos da ciência econômica, atualiza uma racionalidade subjacente das normas jurídicas e os principais efeitos previsíveis de suas mudanças. Propõe leitura das regras jurídicas que as avalie pelos seus efeitos de estímulo e pelas mudanças de comportamento das pessoas em resposta [a eles]. Oferece elementos para julgamento iluminado das instituições jurídicas e das reformas propostas. É, por isso, ferramenta preciosa para o legislador, para o juiz e para a doutrina convidada a exercer a nobre missão de trazer à luz os fundamentos do direito e mostrar os caminhos para sua adaptação às novas realidades. Ao mesmo tempo oferece aos economistas uma ferramenta para compreender o direito” (MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise econômica do direito. Tradução de Rachel Sztajn. 2. ed., 2 reimpr. São Paulo: Atlas, 2020, p. 665).

[2] HAYEK, Friedrich August von, The Use of Knowledge in Society (1945). American Economic Review, Vol. 35, Issue 4, p. 519-530 1945. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1505216.

[3] A origem das receitas utilizadas pelo Estado para atuar desse modo e a forma pela qual os recursos serão distribuídos aos mais necessitados são assuntos alheios ao objeto deste curto texto.

[4] Por ser curta, transcreve-se o conteúdo do PL 881/2020:

Art. 1o Esta lei dispõe sobre o congelamento de preços de medicamentos durante a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020, em virtude da emergência de saúde pública de importância internacional relacionada ao coronavírus (Covid-19). Art. 2o Ficam congelados os preços dos medicamentos durante a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020, em virtude da emergência de saúde pública de importância internacional relacionada ao coronavírus (Covid-19).

Art. 3o Os Ministérios da Economia e da Justiça e Segurança Pública exercerão vigilância sobre a estabilidade dos preços. Parágrafo único. Ficam os Ministérios autorizados a celebrar convênios com os governos dos Estados, Municípios e Distrito Federal para a fiel e eficaz aplicação desta Lei, na defesa dos consumidores.

Art 4o Em caso de descumprimento, a autoridade competente aplicará pena de multa, no valor mínimo de R$ 500,00 e máximo de R$ 80.000,00, dependendo da estrutura e porte do estabelecimento. Parágrafo único. Sem prejuízo da pena de multa, a autoridade competente poderá determinar o fechamento do estabelecimento ou interrupção das atividades até a assinatura do termo de ajustamento de conduta. […]

[5] Confira-se o art. 1o do PL 1.008/2020:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o controle do Estado no combate à manipulação e ao abuso de preços em casos de decretação de Pandemia ou Estado de Calamidade Pública.

  • 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, na forma do art. 173, §4º, da Constituição Federal, ficam autorizados a intervir no mercado de bens e serviços para reprimir o abuso do poder econômico através do aumento arbitrário dos preços quando decretada pandemia ou estado de calamidade pública.
  • 2ºFicam os entes estatais obrigados a garantir a distribuição de mercadorias e a prestação de serviços essenciais durante os episódios de pandemia e calamidade pública.
  • 3º A intervenção do Estado na fixação dos preços levará em conta três critérios:
  1. O controle de preços se aplicará apenas durante o lapso temporal caracterizado como pandemia ou estado de calamidade pública, eis que se trata de medida temporária e excepcional.
  2. A especificação dos itens considerados essenciais ao enfrentamento da pandemia ou da calamidade pública se dará por ato do Ministro da Saúde;

III. Para fins de controle dos preços será levado em conta o valor médio de mercado com base nos 90 dias que antecederam a decretação da pandemia ou do estado de calamidade pública.

[6] Nota Técnica n. 15/2020/DEE/CADE e Nota Técnica n. 16/2020/DEE/CADE, ambas produzidas pelo economista-chefe do órgão, Guilherme Mendes Resende, e pelo coordenador, Ricardo Medeiros de Castro.

[7] Cf. http://www.cade.gov.br/notas-tecnicas/nota-tecnica-15-2020-dee-cade.pdf/view.

[8] Cf. http://www.cade.gov.br/notas-tecnicas/nota-tecnica-16-2020-dee-cade.pdf/view.

[9] Ação Popular n. 1021319-26.2020.4.01.3400, em trâmite perante a 9a Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal.

[10] Cf. H. L. Mencken, “The Divine Afflatus” in New York Evening Mail, 16 November 1917, reprinted in Prejudices: Second Series (1920) and A Mencken Chrestomathy, ch. 25 (1949).

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