Em tempos de pandemia, o parlamento não pode parar. Sob este estandarte, o Senado brasileiro, concomitantemente com a Câmara dos Deputados, mobilizou em apenas 7 dias corridos o desenvolvimento de uma nova forma de pensar legislativo, o plenário virtual.
Os primeiros passos para um processo de transformação digital no legislativo já foram dados e o Brasil é um grande laboratório para o mundo.
Passados pouco mais de 2 meses desta mobilização inicial, o Observatório LegisTech da Bússola Tech - mapeamento das Casas Legislativas com deliberação remota no Brasil - mostra que o Brasil já conta com 169 Câmaras Municipais, 23 Assembleias Legislativas e ambas as Casas do Congresso Nacional deliberando remotamente, com a tendência de crescimento.
Dados da Bússola Tech e do IBGE Cidades (2017) comprovam que uma ampla parcela da população brasileira já está sendo governada por deliberações remotas no legislativo nas três esferas. Para se ter uma estimativa, no legislativo municipal, o mais descentralizado, 30,72% dos munícipes estão sob a jurisdição de diferentes sistemas de deliberação remota, enquanto este número dispara para 92,98% na esfera estadual.
As características dos municípios onde as Câmaras Municipais implementam estas inovações têm grande amplitude de condições econômicas. Vide o caso de Piritiba na Bahia com PIB per capita de R$5,837.49 e Paulínia em São Paulo com o mesmo indicador alcançando R$344,847.17. Destas 169 Câmaras Municipais, o mesmo estudo mostra que 47,3% contam com um PIB per capita que varia de R$30.000 até R$60.000.
O grau de sofisticação da solução desenvolvida pela maioria das casas legislativas varia pouco, porém ainda mostra-se vinculada à capacidade financeira e de recursos humanos do município ou estado que a Casa Legislativa representa. Aqueles municípios com poucos recursos também contam com a capacidade buscar o uso de tecnologia no legislativo para a solução dos seus desafios, com baixo investimento de tempo e investimento residual de recursos.
A videoconferência é um componente fundamental da arquitetura destas soluções de deliberação remota - na maioria dos casos é a única ferramenta usada. Nota-se que municípios com diferentes indicadores sociais e econômicos utilizam plataformas similares, porém com diferentes configurações. Para ilustrar melhor, é muito comum o mapeamento da Bússola Tech encontrar Câmaras Municipais deliberando remotamente, porém sem a disponibilização dos vídeos das sessões, algo que demanda uma pequena mudança de configuração nas plataformas.
Neste sentido, a integração entre as ferramentas propostas para utilização de deliberação remota e o regimento interno da Casa Legislativa trazem alguns desafios que precisam ser trabalhados com cautela pelos servidores que assessoram o processo legislativo. Instrumentos regimentais construídos para um processo de deliberação analógica podem não estar sendo contemplados dentro de uma estrutura virtual que foge da conjuntura de quando foi construído. O primeiro grande desafio é determinar como dinâmicas relativamente simples serão estruturadas nas plataformas de deliberação remota, tais como a inscrição de oradores, questões de ordem e os mecanismos de obstrução.
É interessante notar ainda que a maioria das soluções de deliberação remota contam com algum grau de ineditismo em sua arquitetura, mesmo que a maioria ainda seja dependente de serviços disponibilizados para usuários individuais e organizações com outra estrutura e finalidade, como entidades de natureza privada. Aqui estamos falando de serviços de videoconferência, de streaming de vídeo, de troca de mensagens e de gerenciamento de documentos.
A partir desta organicidade da transformação pela qual as Casas Legislativas estão passando, e dada a natureza federalista do Brasil, é possível avaliar que há um movimento para pensar novas ideias e protótipos, através de teste e erro, algo que ainda não é encontrado em outros países na mesma escala. O gerenciamento do conhecimento produzido por estas Casas Legislativas é fundamental para construir um norte de quais são as melhores experiências, inclusive recortando os trechos mais bem sucedidos e propondo soluções modularizadas.
Casos como a Câmara Municipal de São Paulo, com um sistema robusto de deliberação remota, andam em conjunto com casos como a Câmara Municipal de Belém do Piauí no estado do Piauí que, apesar de ainda não contar com um site, buscou pensar em como fazer suas sessões remotamente para manter o seu dever de representação.
Em outros casos, mesmo com a estruturação de um projeto de deliberação remota, a implementação é inviabilizada pela indisponibilidade de serviço de conexão à internet na totalidade do município. Um exemplo desta situação é o caso da Câmara Municipal de Manicoré no Amazonas, que embora esteja entre as 169 Câmaras Municipais que buscam inovar durante a pandemia, foram limitados pela desigualdade de acesso à rede que afeta o Brasil.
Algumas regiões conseguiram números expressivos de Câmaras Municipais usando deliberação remota. A região sul do Brasil é a que mais conta com o uso de tecnologia para implementar deliberações remotas com 36,6%, das Câmaras Municipais na região, com especial destaque para Santa Catarina, estado com maior incidência do uso deste tipo de ferramenta e métodos.
As três casas legislativas que mais conseguiram aprofundar o desenvolvimento de suas plataformas - Senado Federal, Câmara dos Deputados e Câmara de São Paulo - fizeram a partir de arquiteturas únicas, algumas influenciadas pelo objetivo do projeto e outras por questões regimentais.
No que tange ao aspecto de construção da plataforma, é importante salientar que uma solução mais robusta jamais poderia ter sido idealizada e implementada em tão pouco tempo caso não houvesse toda uma estrutura de suporte e uma cultura que desse sustentação a mesma. Segundo Luiz Fernando Bandeira, Secretário Geral da Mesa do Senado e idealizador do projeto no Senado compartilhou em um episódio de webinar da Bússola Tech, um mecanismo de deliberação já tinha sido idealizado durante a crise ocasionada pela greve dos caminhoneiros em 2018, mas a ferramenta não foi necessária, já que a crise logo foi superada.
Enquanto a Câmara de São Paulo desenvolveu o seu sistema de deliberação remota 1 ano antes da crise da Covid-19, para que projetos de baixa complexidade pudessem ser votados remotamente, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal iniciaram o trabalho de implementação da deliberação remota no início da crise. Enquanto no Senado toda a deliberação é remota, na Câmara dos Deputados ainda há presença de parlamentares no plenário da casa, resguardando o distanciamento social. Tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, o regimento já previa a possibilidade de reunião fora das dependências da sede física das Casas. O regimento do Senado prevê que "o Senado poderá reunir-se, eventualmente, em qualquer outro local", enquanto o regimento da Câmara dos Deputados prevê que a Casa poderá "reunir-se em outro edifício ou em ponto diverso no território nacional". Através destes instrumentos regimentais, e de suas respectivas resoluções, as Casas conseguiram contemplar a possibilidade de realização de reuniões remotas.
Outro ponto fundamental a se ter atenção quando se pensa em estruturar um projeto de transformação digital com foco na deliberação remota é o tamanho da casa legislativa e a sofisticação de seu processo legislativo.
No caso do Senado Federal, foram criadas soluções analógicas para contemplar aqueles parlamentares que por diferentes razões não pudessem acessar a sessão virtualmente. Este ponto é um dos mais importantes deste projeto, apesar de parecer um detalhe à primeira vista. Projetos de transformação digital mais efetivos no poder público, seja no Reino Unido, Estônia, EUA ou Brasil, são aqueles que ao mesmo tempo que trazem mudanças significativas para a maioria dos usuários, e conseguem contemplar as necessidades daqueles que por dificuldades pessoais ou até mesmo de acesso não conseguem ser incluídos. Estes usuários precisam de atenção ainda maior e um atendimento mais zeloso. Em outro webinar da Bússola Tech, Luiz Fernando Bandeira compartilhou que um ponto central na arquitetura pensada é de que nenhum parlamentar deixaria de participar da sessão por uma questão tecnológica.
É fundamental ter em mente que a virtualização do processo legislativo poderá requerer das casas legislativas que outros processos de transformação digital sejam implementados em seguida ou concomitantemente, visando oferecer premissas básicas de efetividade da casa legislativa. Outros aspectos importantes são garantir outras premissas fundamentais, como a transparência e probidade pública, até a participação da sociedade civil - representada por cidadãos, empresas, organizações do terceiro setor - e outras entidades governamentais. A construção da efetividade da ferramenta de deliberação remota está diretamente ligada à garantia e ampliação de processos de digitalização.
O Poder Legislativo é por natureza um espaço de constante teste e aprimoramento de ideias, uma sandbox - expressão comumente utilizada ao testar novas tecnologias. É fundamental entender que o fato disso estar acontecendo no Brasil e não em outras regiões do Mundo reconhecidas por suas aplicações de tecnologia em governo, não é uma surpresa. O Legislativo no Brasil tem casos de excelência dentro da agenda de transformação digital e lidera a agenda de LegisTech no mundo, contudo ainda existem desafios que precisam ser vencidos, como o apoio à inclusão daquelas Câmaras Municipais e Assembleias Legislativas que ainda têm dificuldade com este processo. Há capacidade de ganhos significativos de efetividade daquelas Casas legislativas que ainda não foram incluídas à baixíssimo custo de implementação nas primeiras etapas. Sem perceber a relevância do que estava construindo, este grupo de Casas Legislativas no Brasil deu os primeiros passos para a construção de um ecossistema de LegisTech. Estão provando que em tempos de crise, o Parlamento precisa inovar.
*Luis Kimaid, cientista político e CEO da Bússola Tech
