Bons de Congresso e ruins de rua

Antonio Angarita, Lígia Pinto Sica e Heloisa Bianquini*

27 de junho de 2019 | 15h00

No Brasil os partidos políticos podem ser pensados até alegoricamente, como uma grande escola de samba, em que uma hora festeja o índio, outra hora o grileiro, uma hora o protecionismo, a outra o liberalismo. A escola festeja tudo no mesmo local, com o mesmo brilho.

A seriedade dessa metáfora está em que, por mais que as reclamações sobre o Congresso sejam comuns, o povo brasileiro escolheu ser representado pelas pessoas e partidos que lá estão.

É enorme o número de partidos que disputaram as eleições desde o início da redemocratização, em 1985, até hoje: 102 partidos, com registros provisórios ou definitivos.

Hoje no Brasil há 33 partidos políticos ativos, embora nem todos tenham a mesma visibilidade perante a população e 75 partidos estão em processo legal de formação. Há países como a Índia que chegam a ter mais de 1.000 ou a Argentina que tem cerca de 600, mas esses atuam de forma regional e não nacional como os brasileiros. Comparando o Brasil a países com representação partidária apenas nacional, constata-se que o nosso contexto partidário é extremamente fragmentado.

Mesmo com tantas opções, em 2017, 78% dos brasileiros afirmaram não confiar em partidos políticos. Aqueles que hoje se elegeram e se mantem populares surfaram nessa onda de desconfiança e não tem em seus partidos uma base sólida de governo.

Parece haver um descompasso entre os interesses de eleitores e partidos políticos, o que é um antagonismo em si, uma vez que uma das funções dos partidos é agrupar potenciais representantes. Somente sua outra função, porém, importa à política tradicional brasileira: aquela de repartir o poder.

O senso de que os partidos são caixas pretas afastam os eleitores destas organizações e os aproximam das pessoas dos candidatos (o tal personalismo). Até porque, salvo raríssimas exceções, estruturas partidárias são pouco transparentes, pouco porosas, nada democráticas e os mesmos caciques (ou seus filhos) se alternam no poder.

Como o sistema não prevê a possibilidade da candidatura independente, o paradoxo persiste: se há tanta descrença nos partidos, por que tantos são criados? O que faz com que o Brasil tenha o Legislativo mais fragmentado do mundo? Há alguma ligação entre a proliferação dos partidos e a desmoralização desta figura? E ainda: os novos partidos pretendem responder a anseios da sociedade brasileira contemporânea em termos ideológicos?

E os novos são muitos e variados. Eventuais vertentes ideológicas e pautas podem ser observadas a partir dos seus nomes, que vão do comum (Igualdade; Liberdade; Força Brasil) ao exótico (Partido das Sete Causas; Partido Político Animais; Partido Nacional Corinthiano). Alguns expressam desejo de mudança (Muda Brasil; Partido da Transformação Social), e outros são francamente saudosistas, reeditando legendas do passado (como o Arena, o Prona e a UDN).

Os grupos de interesse – em teoria – presentes nas siglas também são vários: estudantes, servidores públicos, moradores de comunidades periféricas pouco ou nada urbanizadas, trabalhadores, pequenos e microempresários, indígenas, dentre outros.

Em primeiro lugar, vale lembrar que o sistema político-partidário adotado no Brasil é o presidencialismo multipartidário, também conhecido como presidencialismo de coalizão.

Trata-se de um arranjo bastante adotado por países latino-americanos, e que se caracteriza pelo papel proeminente do presidente na articulação política, pois é quase impossível que este detenha a maioria num Parlamento com mais de dois partidos.

Em segundo lugar, certas regras serviram para incentivar a criação de partidos no caso brasileiro. A existência das coligações nas votações proporcionais para o Legislativo, que deixará de existir em 2020, tornou possível que partidos com poucos votos ingressem no Legislativo. Trata-se do ‘efeito Tiririca’: figuras populares puxam votos para outros candidatos menos votados da coligação. Esta regra claramente incentiva o personalismo na corrida eleitoral.

Em 1995, a Lei de Partidos Políticos previa uma cláusula de barreira que valeria a partir das eleições de 2006: ela impedia partidos com menos de 5% dos votos válidos para deputado federal distribuídos em ao menos 9 estados de ter direito à representação partidária (não podem participar em Comissões e não pode indicar lideranças para debate de projetos), e diminuía o acesso ao Fundo Partidário e à propaganda eleitoral.

Assim, aqueles deputados eleitos pelos partidos submetidos à clausula ficam a vagar como ‘zumbis’, apenas para apertar o botão do voto. O STF a julgou inconstitucional ainda em 2006. A cláusula de barreira foi reativada em 2017 pelo Parlamento para as eleições de 2018 e seguintes. Ainda assim, passaram-se 30 anos sem qualquer restrição para partidos de fraco desempenho.

Outra atuação conjunta do TSE e do STF, iniciada a partir de consulta feita pelo DEM, instituiu a fidelidade partidária, com a perda de mandato daqueles que mudavam de partido, exceto em casos especiais e excepcionais, reconhecidos pelo TSE (exemplo: partido incorporado ou fundido a outro, mudança substancial ou desvio reiterado do seu conteúdo programático e diante de grave discriminação pessoal).

Trata-se de novidade em relação ao panorama político mundial. Apesar de existir punição semelhante em outros países, não se sabe de nenhum outro caso em que o Judiciário seja o árbitro que julga as mudanças de legenda.

Um dos casos em que o parlamentar não perde o mandato com a mudança de partido é quando há a criação de um partido novo. Esta foi a forma encontrada pelos parlamentares para ‘burlar’ as punições à fidelidade partidária.

Desde 2007, data da decisão do TSE, foram registradas 7 siglas, que representam 20% dos partidos que hoje existem no país. Isto significa que, se um presidente deseja aprovar medidas, ele precisa negociar com cada vez mais facções políticas.

Como foi possível perceber ao longo da história, a criação dos partidos no Brasil pouco tem de ideológica e muito tem de conveniência. Muitas vezes ela é feita apenas para se conseguir mais fundo partidário. Outras vezes, por questões contextuais ou contingentes, sem discordâncias programáticas para fundamentá-la.

Na prática a maioria dos partidos são formados por forças externas a eles, não em função da representação de interesses específicos, nem pela defesa de um conteúdo programático consistente, mas por motivos meramente eleitoreiros (como garantia de base e de resultados eleitorais) ou como instrumentos de acesso e ampliação do poder.

Dois exemplos históricos são bastante ilustrativos desta tendência. Na primeira experiência multipartidária brasileira, ocorrida após o Estado Novo, três legendas dominavam a agenda política e ocupavam quase que todo o Legislativo do País: a UDN (União Democrática Nacional), o PSD (Partido Social Democrático) e o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). No entanto, os dois últimos partidos giravam em torno da mesma figura: o presidente Getulio Vargas.

A criação do PTB ocorreu, então, apenas para que Vargas pudesse captar outra base de apoio: a esquerda. O próprio presidente disse que este existia para ‘servir de anteparo entre os sindicatos e os comunistas’.

Em que pese parecer bom que grupos de interesse da sociedade sejam incluídos na reconstrução da articulação política congressual, no meio do ‘queremismo’ (de ‘queremos Getulio’) não foi a primeira vez que essa legenda em específico foi objeto de manipulação para fins eleitorais.

O outro momento foi em 1979, quando no contexto da abertura política, o então presidente Ernesto Geisel articulou e conseguiu extinguir o bipartidarismo.

A volta do multipartidarismo, para Geisel e seu ministro Golbery do Couto e Silva, não era apenas consequência lógica da distensão. Golbery tinha um Plano Mestre, divulgado em palestra na Escola Superior da Guerra, que previa ‘dividir para conquistar’.

Nele, o fortalecimento da ARENA (Aliança Renovadora Nacional), que perdera espaço para o MDB (Movimento Democrático Brasileiro) após as eleições de 1974, ocorreria também pela cisão da esquerda. Esperava-se que assim o governo tivesse maior controle do processo de abertura.

Assim, o pluripartidarismo brasileiro já começou com pelo menos seis partidos. Havia um novato, o PT (Partido dos Trabalhadores). A ARENA se tornara o PDS (Partido Democrático Social). O MDB se dividira em PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), PP (Partido Popular), PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) e PDT (Partido Democrático Trabalhista).

A divisão entre os dois partidos trabalhistas foi incentivada diretamente por Golbery, “para bloquear a expansão do PT de Lula e do novo sindicalismo” e diminuir a força de Leonel Brizola.

Ou seja, a criação de partidos se dá não por cisões ideológicas ou surgimento de novas pautas políticas, ou pela necessidade de se representar setores até então não presentes na política, e sim como forma de manipulação do sistema político para fins especificamente ligados ao acesso ou à manutenção do poder. Isto não é proibido, e faz parte das regras do jogo.

Mas a consequência disso é que temos, de acordo com muitos cientistas políticos, partidos ‘fracos na arena representativa e fortes na arena legislativa’.

Isto é: os partidos funcionam muito bem como atores que organizam a repartição de poder político dentro do governo, e que formam e sustentam as maiorias que permitem o presidente atuar e promover políticas específicas.

As disputas entre Rodrigo Maia e Jair Bolsonaro, que foram tema frequente do noticiário, mostram o poder que o Parlamento tem para avançar ou bloquear a agenda de reformas do Executivo dentro de nosso sistema de presidencialismo de coalizão, que tem sido intensamente debatida pelos deputados e senadores.

No entanto, esse ‘vício de origem’ na criação de boa parte dos partidos prejudica o cumprimento da segunda função que deveria ser por eles executada: fornecer aos cidadãos opções distintas e claras em termos de formulação de leis e outras políticas públicas, que seja coerente com posicionamentos ideológicos e programáticos específicos adotados por setores da população.

Resumindo: os partidos repartem poder, mas não representam a sociedade.

Parte expressiva da sociedade se cansou dessa heterogeneidade ideológicas e das práticas fisiologistas da política tradicional – com razão. A impressão é de que nossos parlamentares buscam o poder pelo poder, ao invés de avançar pautas essenciais para o desenvolvimento do país.

Ou que, pior ainda, usam seus cargos como meios para a prática da corrupção. No fim das contas, o que se deseja são partidos fortes na representação de interesses. Daí, por exemplo, o encolhimento do antigo PMDB.

Da mesma forma, esse quadro incentiva a polarização dos discursos do eleitorado, em relação às eleições para o Executivo.

Os eleitores estavam carentes de autenticidade, e essa ânsia foi satisfeita pelas pautas políticas do presidente, que compreendem temas que antes não pareciam tão relevantes para o eleitorado, como a pauta de costumes.

A polarização nas eleições presidenciais talvez tenha sido, portanto, resultado de uma ânsia represada por parte do eleitorado de ver seus interesses ou visões de mundo em pauta – mesmo quando irrelevantes ou inapropriados à condução da esfera pública.

O momento político atual exige calma. Os partidos políticos são considerados universalmente um instrumento da democracia, e há quem diga até que sem partidos políticos não há democracia.

Apesar de nascidas de uma indignação moral justificada, certas reivindicações correm o risco de assumir tons autoritários quando transformam a instituição dos partidos numa espécie de Geni, raiz de todos os males do Brasil.

A pauta da moralização da política é legítima, mas não pode se sobrepor às escolhas feitas pela população brasileira.

Como já disse Churchill, ‘a democracia é o pior dos regimes, exceto todos os outros’.

*Antonio Angarita, fundador, vice-diretor e professor emérito da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, FGV Direito SP. Foi secretário da Cultura e secretário do Governo e Gestão Estratégica do Estado de São Paulo (1995 a 2002). Foi membro do Conselho Diretor da Universidade Federal de São Paulo, do Conselho Diretor da Unicamp, do Conselho Curador da Fundação Casper Líbero, do Conselho Curador da Fundação Santos Dumont. Presidente de instituições e empresas como a Viação Aérea São Paulo – VASP, da Fundação Pedroso Horta e do Museu Lasar Segal. Autor de publicações nas áreas de Ciência Política e Direito Empresarial

*Lígia Pinto Sica, professora e pesquisadora da FGV Direito SP (Núcleo de Direito dos Negócios) e da Facamp. Coordenadora do Centro de Pesquisas em Direito, Gênero e Identidade da FGV Direito SP. Autora de diversos livros e artigos especializados em direito empresarial, governança corporativa e diversidade

*Heloísa Bianquini, pesquisadora do Centro de Pesquisas em Direito, Gênero e Identidade e do Núcleo de Direito dos Negócios, ambos da FGV Direito SP. Mestranda em Sociologia do Direito na Faculdade de Direito da USP. Graduanda em Licence Droit Économie et Gestion mention Droit pela Université de Saint-Étienne e graduada em Direito pela USP

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