Auxílio emergencial e empréstimo compulsório

Auxílio emergencial e empréstimo compulsório

Rogério Tadeu Romano*

04 de março de 2021 | 13h30

Rogério Tadeu Romano. FOTO: ARQUIVO PESSOAL

No Congresso Nacional discute-se sobre a fonte de recursos que poderiam ser alocados ao auxílio emergencial sem ferir o teto de gastos no exercício de 2021. São 38 milhões de brasileiros invisíveis que demandam um socorro urgente, dentre os quais 15 milhões se encontram em estado de pobreza absoluta em face dos transtornos socioeconômicos trazidos pela pandemia.

Modesto Carvalhosa, em artigo para o Estadão, destacou que o Estado brasileiro gasta quase R$ 1 trilhão por ano (em 2019 foram R$ 926 bilhões) no pagamento dos salários e penduricalhos aos agentes públicos, neles incluídos os políticos, os 11,4 milhões de servidores estatutários e os milhares de comissionados e extras.

Disse ele então:

“Isto posto, ante o teto de gastos para 2021, um remédio possível de suprir em parte os R$ 142 bilhões necessários para socorrer os 38 milhões de brasileiros invisíveis seria a adoção do empréstimo compulsório de 20% sobre a folha de pagamentos e penduricalhos dos agentes públicos, por 12 meses.

O empréstimo compulsório, instituído no artigo 148 da Constituição de 1988, visa a atender exatamente às despesas extraordinárias decorrentes de calamidades públicas decretadas pelo Estado. É, obviamente, o caso da persistente pandemia, que se agravou neste ano.

A amortização da dívida pública decorrente do empréstimo compulsório sobre o holerite dos agentes públicos seria diferida para início de sua restituição a partir de 2027, em igual período sucessivo de cinco anos, com juros correspondentes à taxa Selic, não cumulativos. O empréstimo compulsório abrangeria os funcionários da ativa, aposentados e pensionistas e incidiria sobre os seus recebimentos a qualquer título, a partir de R$ 10 mil. Diante dos altos proventos e penduricalhos recebidos sobretudo nas esferas federal e estadual, pode-se imaginar a obtenção de empréstimo compulsório da ordem de uns R$ 60 bilhões, o que cobriria parte do inadiável auxílio emergencial.

O empréstimo compulsório permitiria a integridade da Emenda Constitucional n.º 95/2016, que estabeleceu o teto de gastos, e ainda a aprovação da PEC Emergencial n.º 188/2019.”

Propôs, então, Modesto Carvalhosa um empréstimo compulsório de 20% sobre a folha de salários e os adicionais pagos aos servidores, a ser ressarcido a partir de 2027, em cinco anos, remunerado pela taxa básica de juros, a Selic. O montante bastaria para financiar um auxílio de R$ 300 mensais por um ano. Para isso, é suficiente uma lei complementar, com base no artigo 148 da Constituição, que permite esse tipo de empréstimo em casos de calamidade pública.

O jornal O Globo, em editorial, em 2 de março de 2021, postou que “a situação de emergência nacional impõe que governo e Congresso se voltem para fontes de recursos públicos como a folha dos servidores, praticamente intocada desde o início da pandemia. O congelamento dos salários do funcionalismo não é suficiente. A escalada da pandemia exige que a contribuição do segundo maior item de despesas do Orçamento seja ampliada.”

Posto isto, lembro que os estudiosos do direito tributários enunciam três razões para tal exação: a) guerra externa ou sua iminência; calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis; c) conjuntura econômica que exija a absorção temporária do poder aquisitivo.

No passado, Aliomar Baleeiro(Limitações constitucionais ao poder de tributar, 1974, pág. 307) destacou que a medida de emergência, em casos desesperadores, parece que não se ajusta ao rigor da anualidade. O autor enquadrava o empréstimo compulsório como sendo um dos “demais casos” que eram previstos pelo § 29, artigo 153 da Constituição Federal(Emenda Constitucional nº 1/69). Fora isto, aplicam-se ainda aos empréstimos compulsórios todas as limitações constitucionais de caráter geral, e também específicas de cada imposto.

Relembro que os estudiosos indicavam que o princípio da anualidade importa em evitar que a lei tributária, que cria ou aumenta o tributo, entre em vigor na data de sua publicação, embora a lei instituidora ou majoradora do tributo dite sua imediata vigência. Esse princípio tem por fim impedir que o sujeito passivo seja surpreendido em meio de um exercício financeiro com novo encargo tributário além daqueles que fixara no seu particular orçamento.

Pensamos no princípio da anterioridade.

Pelo princípio da anterioridade nenhum tributo poderá ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que instituiu ou aumentou.

De toda sorte não estamos em época normal. O país vive uma pandemia, há aumento generalizado da pobreza. Há uma grande crise fiscal com sérios transtornos sociais.

Daí porque já se entendeu que nada impede que se absorva, temporariamente, o poder aquisitivo em determinado ano financeiro, através do aumento generalizado, ou específico, da carga tributária.

Qual a natureza jurídica desse empréstimo compulsório?

Manoel Lourenço dos Santos(Direito tributário, Fundação Getúlio Vargas, 1970, pág. 51), descrevendo as diversas teorias sobre o empréstimo compulsório apresenta que a definição mais consentânea com a natureza jurídica desse instituto é, realmente, a que o indica como imposto extraordinário restituível.

Para Geraldo Ataliba(Empréstimos públicos e regime jurídico, Revista dos Tribunais, 1973, pág. 70 e 71), o que importa aí é determinar a forma de nascimento da obrigação; “se esta nasce em virtude de lei, estamos diante de um tributo. É o que ocorre nos chamados empréstimos compulsórios”. A lei descreve hipoteticamente alguns fatos e dispõe que, se, e quando acontecidos, darão nascimento à obrigação de entregar dinheiro aos cofres públicos.

O ministro Eros Roberto Grau(Conceito de tributo e fontes do direito tributário, 1975, pág. 20), expôs que “a questão há de ser resolvida a partir da consideração conceito econômico de receita pública que, segundo ele, é a entrada, integrando-se no patrimônio público sem qualquer reserva, condições ou correspondência no passivo, acresce o seu vulto, como elemento novo e positivo. Mas, se os tributos são espécies de receita pública e se, como tais, não podem ser entendidas as entradas sujeitas à reserva e condição de restituição, parece-nos que os empréstimos compulsórios, entradas sujeitas àquelas peculiaridades – por não poderem englobar no gênero, certamente, certamente, não participam da espécie”.

O Supremo Tribunal Federal editou a Súmula 418 que consagrava o entendimento de que o empréstimo compulsório não era tributo, não estando, pois, sujeito aos limites constitucionais tributários.

Mas o empréstimo compulsório é tributo, pois: a) ele representa uma prestação pecuniária; b) não constitui sanção de ato ilícito; c) instituído por lei; d) cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Trata-se de um imposto restituível, na linha do artigo 16 do CTN.

No entanto, entendo que não se pode, nesse momento por que passa o Brasil, “demonizar” o servidor público e exigir dele sacrifícios que cabem às classes econômicas mais abastadas, ao grande capital especulativo, ao grande capital industrial, ao agronegócio com toda a sua pujança. Servidor público não é problema; é solução.

Com o devido respeito e, em resposta à solução exarada por Modesto Carvalhosa, direi que passa pelo empréstimo compulsório, via princípio da legalidade, mas ausentando-se dele o princípio da anterioridade, uma solução para o momento. Mas o servidor público não pode ser o único sacrificado.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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