Auditoria de performance na elaboração de carteiras de desestatização

Auditoria de performance na elaboração de carteiras de desestatização

Fernando Freire Dutra*

06 de junho de 2019 | 04h00

Fernando Freire Dutra. FOTO: JOEL VARGAS

Em meio a tantas proposições de desestatização, como os investidores podem distinguir quais projetos são realmente sérios? Afinal, vale lembrar, que, se tratando apenas de Parcerias Público-Privadas (PPP), entre os anos de 2016 e 2017, apesar de terem sido iniciados 165 projetos dessa modalidade em todo o país, apenas cinco contratos foram efetivamente assinados. Em meio às diversas promessas feitas em campanha no âmbito estadual, municipal e federal, é desafiador apontar para uma direção certeira na qual os investidores devem olhar ao se debruçarem e direcionarem esforços para investir em projetos de grandes dimensões. Assim como os players do mercado, que sempre absorvem lições valiosas a cada nova negociação, o governo também terá de aprender com as experiências internacionais sobre a seleção de projetos para integrar suas carteiras de participação privada em infraestrutura.

A Infrastructure and Projetc Athority (IPA), por exemplo, é uma unidade do governo britânico especializada em projetos de infraestrutura que se reporta diretamente ao Primeiro Ministro e ao Tesouro Britânico. O foco de atuação da IPA é selecionar, diagnosticar, estruturar e viabilizar projetos de infraestrutura nos mais diversos setores econômicos do Reino Unido, como educação, transportes, telecomunicações e defesa. No entanto, para que um projeto seja selecionado e anunciado como integrante de uma carteira, ele é primeiramente submetido a inúmeros “testes” e estudos preliminares de qualificação.

O assunto também é abordado pelo escritor e ex Auditor Chefe do Tesouro Britâncio, Sir. John Bourn. Em seu livro Public Sector Auditing, Is it Value for Money? ele discute a importância dos governos se dedicarem à pré-seleção dos projetos que integrarão suas carteiras de infraestrutura. Segundo Bourn, o debate sobre o desenvolvimento de análises que apresentem os custos e benefícios das iniciativas de infraestrutura, não é nova no Reino Unido. A Análise de Custo Benefício (CBA) surgiu na década de 1960, com a Rodovia M1, que liga Birmingham a Londres. O racional desse conceito consiste na realização de uma comparação qualitativa e quantitativa das diferentes formas de estruturação que podem ser adotadas para um determinado projeto. Em outras palavras, a CBA compara de forma bastante direcionada os impactos de um projeto ser viabilizado por meio de um contrato público tradicional ou de um contrato que contemple a participação privada.

Cada opção é avaliada por meio de em um “Caso Base”, em que é estimado o melhor cenário de custos e benefícios sociais a serem gerados. A decisão de qual modalidade ou opção será escolhida para integrar a carteira de infraestrutura dependerá não apenas de um menor impacto de seus custos ao setor público, mas, também, da solução que consiga oferecer maior relevância em termos de desenvolvimento socioeconômico para o local em que será implantado.

No Brasil, tanto a Lei 11.079/2004, a Lei de PPP, em seu artigo décimo, como também a Lei 8.987/1995 e a Lei de Concessões, em seu artigo quinto, preveem a necessidade de que, para que um projeto seja viabilizado por meio de PPP ou Concessão Tradicional, sejam demonstradas a conveniência e a oportunidade da contratação nessas modalidades, mediante a identificação das razões que justifiquem a opção proposta. Assim, antes que um governo decida implementar ou anunciar seus projetos de Concessão ou PPP, seria adequado que este projeto já houvesse tido sua viabilidade preliminar atestada, sobretudo quanto à formatação contratual mais vantajosa para a iniciativa em questão.

Essa “auditoria de performance” garantiria, portanto, que os projetos apresentados ao mercado privado, mesmo que ainda em fase de intenção e estruturação, teriam uma “razão de ser”, em que seus potenciais impactos positivos quanto à geração de riqueza e análise de custos também tenham sido previamente comprovados em termos Técnicos, Econômicos, de Eficiência e de Efetividade, quando comparado com outras modalidades de contratações.

Governos têm de ter a responsabilidade de atentar às iniciativas que estão promovendo, uma vez que carteiras repletas de projetos não necessariamente transmitirão uma mensagem positiva aos investidores privados. Por outro lado, projetos previamente avaliados e criteriosamente selecionados e priorizados tem mais probabilidade de serem exitosos.

O Programa de Parcerias e Investimentos (PPI) do governo federal acerta ao se dedicar à criação de mecanismos de pré-seleção de projetos de infraestrutura. Isso é feito por meio da Secretaria Executiva do PPI, que testa as proposições quanto a determinados requisitos antes de incluí-los no pipeline do programa, como por exemplo: estudo preliminar de vantagens ou análise de value for money, um diagnóstico jurídico institucional, técnico e econômico financeiro.

Vencidas as etapas técnicas citadas, o projeto é submetido à aprovação do Conselho do PPI, que é composto pelo presidente da República e ministros das mais diversas áreas, que serão responsáveis por aprovar a inclusão do projeto na carteira de priorização. Os números comprovam: dos 193 projetos de infraestrutura qualificados em carteira desde 2015 pelo PPI, 147 já foram concluídos. Esse resultado representa uma taxa de sucesso de 76% e investimentos de cerca de R$ 260 bilhões nos mais diversos setores para os próximos anos. Além disso, a carteira de projetos do PPP conta com 105 projetos em andamento, o que pode vir a representar investimentos na ordem de R$ 1,6 trilhões.

O principal desafio nesse sentido, atualmente, diz respeito aos programas estaduais e municipais, principalmente àqueles que buscam viabilizar iniciativas de infraestrutura por meio da participação privada. A história mostra que frustrações são geradas a partir de grandes expectativas que fracassaram.

O Brasil não está em condições de se aventurar, principalmente se considerado um mercado externo que ainda avalia com desconfiança os cenários políticos, macroeconômico e regulatório do país, embora este tente se comprovar confiável. Projetos precisam ser realizados de modo que sejam eficazes para a população e não para impressionar por seu ineditismo ou pelo volume de iniciativas.

*Fernando Freire Dutra, gerente de Governo e Setor Público da EY

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