A crise econômica e fiscal, agravada pelos efeitos da pandemia de Covid-19, colocam especial atenção sobre o relacionamento institucional dos poderes constituídos da República. Nesta direção, os esforços de aperfeiçoamento no plano constitucional devem ser analisados na perspectiva da busca da segurança jurídica, da retomada do diálogo democrático e do investimento econômico como forma de promoção da inclusão social.
Em 2021 a Constituição Federal foi objeto de 4 emendas constitucionais, as Emendas 109 a 112. Destas, cumpre-nos destacar três por seu impacto e relevância sob as premissas acima colocadas:
A Emenda Constitucional 109/21 trouxe uma série de disposições relevantes para o direito financeiro, como a possibilidade de decretação do estado de calamidade pública de âmbito nacional e seu regime jurídico; a alteração do conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias; a possibilidade de aplicação do mecanismo de ajuste fiscal e a inclusão de aposentados pensionistas no cálculo de gasto com pessoal, dentre outras. Além disso, existe a previsão do retorno do auxílio emergencial juntamente com regras fiscais compensatórias.
A inclusão de aposentados e pensionistas no cálculo de gasto com pessoal fará com que a relação entre esse gasto e a receita aumente em grande escala e, em muitos casos, ultrapasse os limites do teto de gastos com pessoal, o que implicará em fator significativo para disparar o gatilho das proibições dadas pela mudança constitucional do teto de gastos.
Além disto, a EC 109/21 retira recursos dos estados e municípios, com o fim da compensação pelas perdas tributárias causadas pela desoneração das exportações, e introduz dispositivos que subordinam os direitos sociais ao pagamento da dívida pública, com desvinculação de recursos e aplicação dos limitadores de concessões de reajustes salariais previstos na emenda para manutenção do curso atual de possibilidade de pagamento da dívida interna. Ou seja, a Emenda Constitucional nº. 109 criou três tipos de limitações de despesas: emergência fiscal, calamidade pública e sustentabilidade da dívida.
Como se verifica pelos aspectos destacados, a Emenda, de conteúdo proeminentemente fiscal e limitador de despesas, tolhe a capacidade do Estado brasileiro em relação a compromissos sociais assumidos pelo constituinte de 1988 e revela importante guinada promovida pelo Congresso Nacional com relação à atuação estatal na economia.
Outra alteração na Constituição diz respeito à emenda constitucional nº 111, de 29 de setembro de 2021 que, de modo geral, disciplina a realização de consultas populares concomitantes às eleições municipais, dispõe sobre o instituto da fidelidade partidária, altera a data de posse de governadores e do presidente da República, estabelece regras transitórias para distribuição entre os partidos políticos dos recursos do fundo partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e para o funcionamento dos partidos políticos.
Trata-se de mudança constitucional com vistas ao aperfeiçoamento do sistema eleitoral, cujas regras valerão apenas a partir de janeiro de 2027. De acordo com a emenda, os votos dados a mulheres e pessoas negras serão contados em dobro para efeito da distribuição dos recursos dos fundos partidário e eleitoral nas eleições compreendidas no período de 2022 a 2030. O texto traz ainda a mudança do dia da posse do presidente da República, que passa para 5 de janeiro, e dos governadores, que passa para 6 de janeiro.
A emenda também constitucionaliza a fidelidade partidária: deputados federais, estaduais, distritais e vereadores que saírem do partido pelo qual tenham sido eleitos só não perderão o mandato se a legenda concordar com a saída. Outra mudança se refere à incorporação de partidos: a legenda que incorpora outras siglas não será responsabilizada pelas punições aplicadas aos órgãos partidários regionais e municipais incorporados e aos antigos dirigentes do partido incorporado, inclusive as relativas à prestação de contas.
Além disso, a emenda determina a realização de consultas populares sobre questões locais junto com as eleições municipais. Essas consultas terão de ser aprovadas pelas câmaras municipais e encaminhadas à Justiça Eleitoral em até 90 dias antes da data das eleições. Em um ambiente político e social de constante criminalização das relações político-partidárias, essas alterações de caráter constitucional valorizam referidas relações e têm a oportunidade de recolocar o debate democrático no centro da discussão social.
Finalmente, a Emenda Constitucional nº. 112, de 27 de outubro de 2021 altera o art. 159 da Constituição Federal para disciplinar a distribuição de recursos pela União ao Fundo de Participação dos Municípios, constitucionalizando importante instrumento de distribuição de recursos federativos, colaborando para a autonomia financeira dos municípios em relação à voluntariedade de repasses de recursos da União. Com a alteração, a distribuição passa a ter disciplina própria e objetiva, procurando-se evitar o indesejável "toma lá, dá cá" que por vezes centraliza a relação.
A seu turno, o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua função de guardião da Constituição Federal, proferiu decisões vinculantes cuja interpretação dispensada à determinada questão à luz da norma constitucional passa a integrar a própria norma para fins de sua interpretação, de forma vinculada e obrigatória para todo o ordenamento jurídico.
Nesta direção, conforme depreende-se de informações disponíveis no site do Conselho Nacional de Justiça, espera-se que neste ano de 2021 o Supremo Tribunal Federal julgue aproximadamente mais de 400 ações de controle concentrado e mais de 80 mil ações em sede de recurso ou de competência originária.
Dentre estas ações, cabe aqui destacar, para fins desta retrospectiva, o julgamento do Habeas Corpus impetrado pela defesa do ex-presidente Lula, que anulou as decisões tomadas pela 13ª Vara de Curitiba e reconheceu a incompetência para o julgamento das demais ações envolvendo o ex-presidente.
De igual forma, a decisão que anulou as decisões do processo do ex-presidente Lula na Lava-Jato - proferidas pelo ministro Edson Fachin e referendada pela maioria do Plenário do Supremo Tribunal Federal - reconheceu, também, a suspeição do então juiz Sérgio Moro, anulando os processos sob sua condução desde a citação do ex-presidente. Com isto, como amplamente noticiado, Lula se tornou ficha limpa e deve concorrer às eleições de 2022.
Todavia, o principal efeito normativo da decisão em relação à Constituição Federal é a de que resta restaurada a plena vigência da cláusula constitucional que assegura a todos, indistintamente, a ampla defesa e o devido processo legal com todos os meios e recursos a eles inerentes (artigo 5º, LIV e LV da Constituição Federal). Isto porque, ao reconhecer a suspeição de Moro, a Corte Constitucional reconheceu que o ex-presidente teve exatamente negada a possibilidade de exercer, de forma ampla, o direito constitucional de defesa assegurado a todo e qualquer cidadão.
Outra decisão que pode aqui ser resgatada é a que determinou a instalação da Comissão Parlamentar de Inquérito da Covid pelo Senado Federal, que, levada a efeito, culminou com a aprovação de relatório enviado ao Procurador-Geral da República com solicitação de indiciamento de 80 pessoas, dentre elas do presidente da República por nove crimes que vão desde delitos comuns, tipificados no Código Penal, a crimes de responsabilidade previstos na Lei do Impeachment. Há, também, imputação de crimes contra a humanidade, conforme previsão estabelecida no Estatuto de Roma, do Tribunal Penal Internacional, em Haia.
Registre-se, também, o embate travado no Supremo em torno da decisão monocrática adotada pelo ministro Nunes Marques em uma sexta-feira, concedendo liminar para abertura de templos religiosos e igrejas a despeito da proliferação ou do aumento de casos de Covid-19. Fortemente criticada pelos demais ministros da Corte, a decisão foi derrubada após severa crítica do ministro Gilmar Mendes à então sustentação oral do Advogado-Geral da União, o agora indicado à vaga deixada pelo ministro Marco Aurélio Mello no Supremo, André Mendonça.
A decisão do ministro Nunes Marques foi revertida com o colegiado do Supremo deixando claro que o debate não era sobre religião, como pretendeu o voto do ministro, mas sobre restrições justificadas a aglomerações pela pauta da saúde, que impactam o exercício de vários direitos, incluindo a religião. Com o entendimento de que a dupla função da liberdade religiosa é a de proteger todas as festas, crenças e cultos, o Supremo estabeleceu que o Estado laico também tem que adotar decisões que restrinjam direitos fundamentais em nome da sobrevivência de seus cidadãos.
Finalmente, no que diz respeito ao plano empresarial, de ambiente de negócios e de investimentos, o segundo semestre de 2021 ainda aguarda a conclusão do julgamento de matérias relevantes para a infraestrutura, como na seara do saneamento básico, com o julgamento das ADIs 6492, 6536, 6583 e 6882, todos sob a relatoria do ministro Luiz Fux, que estão na iminência de serem julgadas pelo pleno do STF, com potencial de resolver assim a questão do Marco Legal do Saneamento, cuja discussão sobre sua constitucionalidade coloca em dúvida algumas das decisões sobre o marco normativo discutido em 2020.
Como tivemos a oportunidade de apontar na retrospectiva de 2020, o Poder Legislativo ainda deve avançar na definição do Marco Legal das Ferrovias, questão que já vem há anos sendo objeto de discussões. Com a aprovação de um novo texto unificado pelo Senado no início de outubro, com previsão de novos instrumentos de outorga para ferrovias em regime privado, o projeto seguiu para a Câmara dos Deputados onde deverá ser objeto de novos debates e votação.
Trata-se de importante iniciativa setorial do senador José Serra, com o estabelecimento de princípios da política e diretrizes para a expansão do setor ferroviário no país, em cumprimento a normas constitucionais, incorporando à legislação "mecanismos que permitirão maior integração e parcerias entre o poder público municipal e as administrações ferroviárias, a fim de mitigar e suprimir tanto os conflitos causados pelos cruzamentos em nível, quanto a carência de fontes de financiamento". É preciso avançar, portanto, na definitiva votação do marco legal das ferrovias.
As instituições republicanas têm conseguido operar com resiliência no âmbito das crises sanitária e institucional que caracterizaram o ano de 2021.
No próximo ano, realizaremos eleições gerais para presidente, governadores, senadores, deputados federais, distritais e estaduais, constituindo-se em excelente oportunidade para revisitar a discussão sobre os desafios que se apresentam para a superação da presente crise política e institucional e quais projetos se afiguram como os mais adequados a atenderem aos pressupostos constitucionais de desenvolvimento nacional buscados pela Constituição Federal.
*Guilherme Amorim Campos da Silva, doutor em Direito do Estado pela PUC/SP, professor titular do Programa de Doutorado em Direito da UNINOVE/SP, sócio de Rubens Naves, Santos Jr. Advogados
