As medidas de exceção não são solução para o País

As medidas de exceção não são solução para o País

Rogério Tadeu Romano*

07 de setembro de 2021 | 16h25

Bolsonaro discursa na Esplanada no 7 de Setembro. FOTO: GABRIELA BILO/ESTADÃO

Determina o artigo 89 da Constituição Federal:

Art. 89. O Conselho da República é órgão superior de consulta do Presidente da República, e dele participam:

I – o Vice-Presidente da República;

II – o Presidente da Câmara dos Deputados;

III – o Presidente do Senado Federal;

IV – os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados;

V – os líderes da maioria e da minoria no Senado Federal;

VI – o Ministro da Justiça;

VII – seis cidadãos brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da República, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Câmara dos Deputados, todos com mandato de três anos, vedada a recondução.

Art. 90. Compete ao Conselho da República pronunciar-se sobre:

I – intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio;

II – as questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas.

§ 1º – O Presidente da República poderá convocar Ministro de Estado para participar da reunião do Conselho, quando constar da pauta questão relacionada com o respectivo Ministério.

§ 2º – A lei regulará a organização e o funcionamento do Conselho da República.

O Conselho da República se reuniu uma única vez.

O caso aconteceu no início de 2018, quando ocorreu a intervenção federal na segurança do Rio de Janeiro.

Na ocasião, embora a oitiva do Conselho da República não fosse uma imposição legal, o Presidente Michel Temer optou por convocar reunião tanto do Conselho da República quanto do Conselho de Defesa Nacional.

A maioria dos integrantes do Conselho da República votaram de forma favorável à intervenção federal, que já havia sido decretada pelo Presidente da República, sendo que os líderes da oposição na Câmara e no Senado se abstiveram de votar alegando que não foram apresentados argumentos suficientes que justificassem a medida,

A matéria está regulada pela Lei nº 8.041, de 5 de julho de 1990, que disciplina:

Art. 1º O Conselho da República, órgão superior de consulta do Presidente da República, tem sua organização e funcionamento estabelecidos nesta lei.

Art. 2º Compete ao Conselho da República pronunciar-se sobre:

I – intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio;

II – as questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas.

Art. 3º O Conselho da República é presidido pelo Presidente da República e dele participam:

I – o Vice-Presidente da República;

II – o Presidente da Câmara dos Deputados;

III – o Presidente do Senado Federal;

IV – os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados, designados na forma regimental;

V – os líderes da maioria e da minoria no Senado Federal, designado na forma regimental;

VI – o Ministro da Justiça;

VII – 6 (seis) cidadãos brasileiros natos, com mais de 35 (trinta e cinco) anos de idade, todos com mandato de 3 (três) anos, vedada a recondução, sendo:

a) 2 (dois) nomeados pelo Presidente da República;

b) 2 (dois) eleitos pelo Senado Federal: e

c) 2 (dois) eleitos pela Câmara dos Deputados.

A função do Conselho da República é meramente opinativa ou consultiva

Destaca-se o item com relação a opiniões sobre questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas Nesse ponto o dispositivo constitucional é ilimitado, porque pode levar a uma quantidade indefinida de questões para o Conselho da República opinar.

Diga-se que na ordem constitucional de 1988 um Conselho é organismo público destinado a assessoramento de alto nível e de orientação e até de deliberação em determinado campo de atuação governamental.

Como explicou José Afonso da Silva(Curso de Direito Constituiconal Positivo, 5ª edição, pág. 556), o Conselho da República é órgão superior de consulta do presidente da República com competência para pronunciar-se sobre intervenção federal, estado de defesa, estado de sítio e sobre outras questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas.

O Conselho da República, à luz da Constituição de 1988, deve ser visto como um conselho de conselho de consolidação democrática.

Foi inspirado no Conselho de Estado instituído nos artigos 144 a 149 da Constituição da República de Portugal e surgiu no bojo de uma proposta parlamentarista que, tendo caído, a deixou na herança dentro de um semipresidencialismo que se instaurou naquele país. No Brasil esse organismo de assessoramento deve conviver com o regime presidencialista tal como em vigência no país.

Na República portuguesa esse órgão é herdeiro dos clássicos “conselhos de Estado” e, num plano menos remoto, do Conselho de Estado da Constituição de 1993(artigos 83 e 84) e do Conselho da Revolução previsto no texto constitucional primitivo de 1976, este último apenas no que concernia às funções consultivas.

Como tal o Conselho de Estado deve ser visto como órgão constitucional auxiliar, pois ele é configurado constitucionalmente, como órgão político de consulta do presidente da República, como o é em Portugal(artigo 141).

Pois bem.

Em seu discurso entendido de natureza golpista, contra as instituições democráticas, em 7 de setembro de 2021, aniversário do 199º ano da nossa independência, o presidente cruzou completamente o que costuma chamar de “quatro linhas da Constituição”. A pior de suas ameaças foi o anúncio de que pretende reunir o Conselho da República no dia 8 de setembro. Bolsonaro não acredita em nenhuma instituição, mas quer usar esse instrumento para fingir que pode existir uma espécie de “manto legal” para seu movimento completamente antidemocrático, como disse Marcelo de Moraes(Estadão).

O Conselho da República é mais uma página na proposta de autogolpe do presidente da República.

Estariam no radar medidas de exceção?

As causas do estado de sítio são as situações críticas que indicam a necessidade da instauração da correspondente legalidade de exceção (extraordinária) para fazer frente à anormalidade manifestada.

De toda sorte maior a crise se houver o desmoronamento constitucional que se dará com a agressão aos direitos e garantias constitucionais. Daí porque é necessário deter um Executivo sem limites.

O Brasil tem a triste memória de ditaduras: a ditadura do Estado Novo, a ditadura militar e o golpe dentro do golpe que foi o AI-5.

Os Estados Unidos adotaram o instituto da mãe pátria em sua pureza, uma vez que excluíram os Coercition Acts e os Acts of Indennity. Admitem, no entanto, a suspensão do writ por ato do Congresso, apenas nos casos de rebellion or invasion (Constituição de 1787, artigo 1º, seção 9ª, item 2º). Os governantes não faziam jus a bill de indenidade, como sustentavam os tratadistas desde Joseph Story (Commentaries on the Constitution, volume II, pág. 214) . Em 1817, e ainda em 1841, os Estados Unidos adotaram, igualmente, esses emergency powers, como se lê de Munro (The government of the United States, pág. 430).

Na França estudou-se a matéria à luz do instituto das perturbações da ordem pública. A Carta de 1814 (artigo 14) admitiu, de forma implícita, o instituto que caiu com a Carta de 1830. Em 1849, regulou-se o état de siège militar, que Duguit chamou de real para distinguir de civil, que ele denominava de fictício (Manuel de droit constitucionnel, pág. 231). Em 1878, o instituto foi regulado por lei, com os seguintes princípios: a) cabe ao Parlamento declará-lo; b) nos intervalos das sessões, pode o presidente da República fazê-lo, ouvido o Conselho de Ministros, cabendo ao Parlamento, mantê-lo ou levantá-lo, dois dias após; c) quando dissolvido o Parlamento, o presidente da República só pode fazê-lo em caso de guerra, ouvido o Conselho de Ministros; d) só em dois casos é ele admitido: guerra ou insurreição armada, como disse ainda Léon Duguit (Traité de droit constitutionnel, volume IV, pág. 414).

O Brasil adotou, desde logo, o sistema francês: suspensão, não apenas do habeas corpus – como fazem os anglo-americanos, com o bill of indemnity, ou sem ele – mas ainda de outras garantias, por ato do Congresso e, em casos excepcionais, do presidente da República.

A Constituição de 1891 já falava em agressão estrangeira ou comoção intestina.

Rui Barbosa sustentava, não só que não se suspendiam, durante o sítio, todas as garantias constitucionais, como não cessavam as imunidades parlamentares (Comentários à Constituição Federal, volume VI, páginas 280 e seguintes). Entendia, outrossim, que a comoção intestina pressupunha periclitação da segurança da República (página 300). Advogava a regulamentação do estado de sítio nas bases em que veio a fazê-lo a Constituição de 1934.

Há o que chamamos de direito constitucional das crises.

Ali se situam normas que visam à estabilização e à defesa da Constituição contra processos violentos de perturbação da ordem social.

A legalidade normal é substituída por uma legalidade extraordinária, que define e rege o Estado de exceção.

Os princípios informadores do sistema constitucional das crises, do estado de exceção, foram lembrados por Aricê Moacyr Amaral Santos (O Estado de emergência, 1981, pág. 33) e são o princípio fundante da necessidade e o princípio da temporalidade, cuja incidência “nos sistemas de legalidade especial” determine: a) declaração é condicionada à ocorrência de pressuposto fático; b) os meios de resposta têm sua executoriedade restrita e vinculada a cada anormalidade em particular e, ainda, ao lugar e tempo; c) o poder de fiscalização política dos atos de exceção é de competência do Legislativo; d) o controle judicial a tempore e a posteriori do Judiciário.

Configurará puro golpe de estado, essa atuação de exceção sem que haja a necessidade para a sua configuração. Se não houver atenção à temporalidade, haverá ditadura.

Em 1922, na vigência da Constituição de 1891, Arthur Bernardes decretou estado de sítio.

Essa declaração foi dada em contexto de crise política, com o movimento comunista da Coluna Prestes, os Levantes Tenentistas e a ameaça de Guerra Civil separatista no Rio Grande do Sul.

O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:

I – comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;

II – declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira.

A instauração do estado de sítio depende ainda do preenchimento de requisitos formais: a) a audiência do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional; b) autorização por voto da maioria absoluta do Congresso Nacional para a sua decretação em atendimento à solicitação fundamentada do presidente da República; c) decreto do presidente da República.

Essa normatividade extraordinária e excepcional tem uma duração que não poderá ser superior a trinta dias, nem prorrogada de cada vez; as garantias constitucionais ficarão suspensas desde que autorizadas na forma do artigo 139 da Constituição Federal; devem ser editadas normas para reger à sua execução.

Além de todas essas ressalvas, cabe destacar que o chefe de Estado não gozará de total liberdade para tomar qualquer medida contra os cidadãos de seu país. Assim, apenas algumas ações poderão ser tomadas sobre os direitos individuais, tais como: obrigação de permanência em um dado local; detenção em edifícios não destinados a esse fim; restrições a direitos como inviolabilidade da correspondência e outros; suspensão da liberdade de reunião; direito de busca e apreensão, pelo Estado, em domicílios; intervenção de serviços públicos em empresas particulares e a requisição de bens individuais pelo Estado. Tudo isso está definido no Art. 139 da CF, que permite, no entanto, medidas mais severas contra os cidadãos em casos de guerra.

Quando o estado de exceção chega ao fim, revogam-se também todos os seus efeitos. Nesse ínterim, o chefe de Estado possuirá ainda o dever de relatar, em mensagem ao Congresso Nacional, todas as medidas tomadas durante o estado de sítio, além de apresentar as justificativas, a relação dos nomes dos indivíduos atingidos e as respectivas restrições adotadas. Tudo isso é garantido em lei para assegurar que abusos de poder não sejam cometidos ou, se cometidos, sejam devidamente investigados e julgados.

Tal como no estado de defesa, o juízo de conveniência da instauração do estado de sítio cabe ao presidente da República quando ocorra um dos pressupostos de fundo que o justificam. Ele tem a faculdade de decretar, ou não, a medida, mas se o fizer terá que observar as normas constitucionais que a regem.

O controle jurisdicional, como ensinou José Afonso da Silva ((Curso de direito constitucional positivo, 5ª edição, pág. 642), é amplo em relação aos limites de aplicação das restrições autorizadas. Se os executores ou agentes do estado de sítio cometerem abuso ou excesso durante a sua execução, seus atos ficam sujeitos à correção jurisdicional, quer por via de mandado de segurança, habeas corpus, habeas data ou outro meio e instrumento processual hábil.

A responsabilização se dará por meio do artigo 141 da Constituição Federal.

Data vênia, os problemas estruturais por que passa o Brasil, envolvendo a pobreza extrema, agravada pela pandemia e ainda conjunturais, como a estagflação, no bojo de uma inflação galopante e um preocupante e árduo desemprego, devem ser combatidos com os instrumentos próprios do Estado Democrático de Direito e não da ditadura.

Lembre-se que o governo militar deixou o governo, em 1985, com um rastro de forte inflação que chegou a índices insuportáveis somada a forte carestia.

O que o presidente quer, na verdade, é, com apoio das armas, de seus correligionários, instaurar uma ditadura no país, em que ele seja o supremo mandatário. Daí porque quer ver o povo armado, usando fuzis.

Chu En-Lai, que foi primeiro-ministro chinês, à época de Mao Tse Tung, e que foi responsável pelo processo que levou a aproximação da China com os Estados Unidos, no governo Nixon, levando aquele país ao capitalismo, dizia, há cinquenta anos, que o voto dá o governo, mas o fuzil dá o poder. O poder pelo voto seria apenas nominal. Certamente a turma da extrema-direita envolvida na tentativa do autogolpe sabe disso e quer aplicar essa máxima, que fere de morte a democracia.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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