As limitações constitucionais dos decretos presidenciais

As limitações constitucionais dos decretos presidenciais

Vera Chemim*

28 de junho de 2019 | 07h00

Vera Chemim. Foto: Arquivo Pessoal

Um decreto presidencial tem funções limitadas até porque, num estado democrático de direito, a função típica de criar e editar leis sejam elas complementares, ordinárias ou delegadas ou decretos legislativos são do Poder Legislativo e não dos demais Poderes Públicos, incluindo aí, o próprio Poder Executivo.

Editar decretos é uma das competências privativas do presidente da República, conforme prevê o artigo 84, em seus incisos IV e VI, da Constituição Federal de 1988.

O inciso IV dispõe que o presidente poderá expedir decretos com o fim de regulamentar leis que ainda não foram disciplinadas e necessitam daquela regulamentação para que sejam fielmente executadas.

É o caso da regulamentação do Estatuto do Desarmamento (Lei n.º 10.826/2003) via decreto presidencial e do Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta os artigos 20 a 30 acrescentados à LINDT – Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – por meio da Lei nº 13.655/2018.

Essa modalidade de decreto é denominada de decreto regulamentar e difere da outra competência privativa do presidente que é a de expedir decretos autônomos prevista no Inciso VI do mesmo dispositivo constitucional.

Trata-se de dispor mediante aquele decreto sobre (alíneas “a” e “b” do Inciso VI):

– a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e

– extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Observe-se que o artigo 61, inciso II, alínea “e” esclarece sobre as limitações de um decreto autônomo, ao determinar que são de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre:

criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 84, VI.

Conforme se pode depreender, somente a edição de lei possibilitará mudanças que acarretem aumento de despesa ou mesmo a criação ou extinção de órgãos públicos.

Portanto, um decreto presidencial serve primordialmente para regulamentar a legislação (decreto regulamentar) e para dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal e a extinção de funções ou órgãos públicos, quando vagos (decreto autônomo)

Um exemplo oportuno na atual conjuntura foi a expedição do decreto presidencial autônomo (Decreto n.º 9.759/2019) que acabou com os colegiados da administração pública e cuja eficácia foi suspensa por meio de medida cautelar, pelo Supremo Tribunal Federal, no âmbito da ADI n.º 6121, em razão de aquela extinção ser efetivada somente por meio de lei (competência do Poder Legislativo).

Ademais, um decreto presidencial regulamentar poderá ser revogado a qualquer momento por uma mudança na legislação, a qual demandará de imediato, uma nova regulamentação por um novo decreto.

Do mesmo modo, um decreto autônomo poderá ser substituído por um novo presidente que venha a dispor da sua competência para reorganizar a administração pública federal e assim, expedir um decreto para tal.

Afora essas questões que podem ser disciplinadas por decreto do Poder Executivo, os demais temas de interesse do presidente só poderão ser concretizados por meio de leis (especialmente as leis delegadas) ou até mesmo por Medida Provisória que tende a se tornar lei ou perder a sua eficácia, caso não seja debatida e votada no prazo de 120 dias, a partir de sua publicação.

Outra limitação importante de um decreto presidencial é o fato de que ele pode ser sustado a qualquer momento pelo chamado “decreto legislativo” que regula matérias de competência exclusiva das duas Casas do Congresso Nacional (Poder Legislativo).

O decreto legislativo constitui uma espécie normativa que trata de matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional previstas no artigo 49, da Constituição Federal de 1988 e que dispensam a sanção presidencial.

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I (…);

II (…);

III (…);

IV (…);

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

VI (…);

VII (…);

VIII (…);

IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes.

Nessa direção, atos normativos do presidente da República, assim como as contas a serem prestadas anualmente poderão ser objeto de sustação pelo Poder Legislativo, a depender da sua legalidade e constitucionalidade ou não.

Da mesma forma, as relações jurídicas decorrentes de Medidas Provisórias que forem revogadas serão disciplinadas pelo decreto legislativo.

Diante da realidade desse contexto há que se reconhecer que os decretos oriundos do Poder Executivo somente tiveram efetividade e por consequência, vida longa no regime militar dos anos 1965 a 1984, com a constante figura dos famosos “decretos-lei” cuja pecha até hoje ainda estigmatiza a atual figura do “decreto”.

Os decretos-lei tinham força de lei e só foram extirpados do ordenamento jurídico brasileiro, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, quando se instaurou definitivamente o estado democrático de direito.

Aqueles decretos-lei foram substituídos pelas Medidas Provisórias com força de lei e portanto similares aos antigos Decretos-Lei, porém constitucionalmente disciplinadas no artigo 62, da Constituição de 1988, cuja edição terá que atender aos limites relacionados aos requisitos de “relevância e urgência”, além de o § 1.º expressar as matérias que não podem ser objeto de sua elaboração.

As Medidas Provisórias têm natureza precária, pois dependem igualmente da manifestação das duas Casas do Congresso Nacional para a sua conversão em lei.

Porquanto, num regime democrático representativo, o presidente não tem condições de governar sozinho por uma razão óbvia: a criação e edição de leis é tarefa do Poder Legislativo e cuja aprovação ou não afetará diretamente a maioria das ações e políticas públicas do Poder Executivo.

Especialmente no Brasil em que vigora uma espécie de Semi-Presidencialismo ou Presidencialismo de Coalização, o pressuposto natural é a cooperação entre o Chefe do Poder Executivo e o Poder Legislativo como a condição sine qua nom para a governabilidade de um país, até porque, o presidente acumula as funções de Chefe de Governo e Chefe de Estado, cujas competências e limitações estão previstas expressamente na Carta Magna.

Trata-se pois, de se destacar a relevância da capacidade de articulação política do Chefe do Poder Executivo, num sistema em que se constata uma multiplicidade de partidos políticos, cuja aprovação constitui variável essencial para uma eficiente e eficaz governabilidade.

*Vera Chemim, advogada constitucionalista

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