O Brasil precisa de políticas certeiras para recuperar o investimento e, assim, voltar a crescer com o torque necessário para gerar mais empregos, renda e arrecadação fiscal - e, consequentemente, fazer a roda da economia girar mais rápido. Há diversos bons caminhos e, nitidamente, as desestatizações são um deles. Entre a oportunidade e o resultado, no entanto, há um longo percurso, cheio de armadilhas. Esses riscos crescem bastante porque há, do lado público, estruturas administrativas com pouco apoio técnico e sem capacitação suficiente, o que ocorre na grande maioria dos municípios e em alguns estados. O processo de desestatização é uma corrida com vários obstáculos onde os participantes precisam estar bem preparados e assessorados.
O crescimento econômico virá mediante parceria responsável do poder público com a iniciativa privada. Um sozinho não poderá fazer o trabalho de dois. E as ações precisam ser desenvolvidas também por estados e municípios, além do governo federal. E aqui, infelizmente, ainda não parece haver, para muitos entes subnacionais, maturidade institucional e capacitação adequada para o processamento de complexos projetos de desestatização. Há evidências da necessidade de aportar apoio e conhecimento.
Números da consultoria Radar PPP, por exemplo, apresentados em encontros na Abdib, mostram que nem 10% das iniciativas de PPP que são criadas em um ano acabam se transformando em contratos assinados em até dois anos depois, prazo médio de maturação para um projeto de tal complexidade no cenário brasileiro. Este ano, até julho, a consultoria identificou o lançamento de 353 iniciativas. Para que mais projetos se transformem em contratos no prazo adequado, é preciso apoio técnico aos gestores públicos.
Mas tão difícil quanto transformar um projeto em um contrato é garantir que um contrato entregue os investimentos previstos e seja cumprido até o fim. Estudo realizado pelo advogado José Virgílio Lopes Enei analisou todos os 111 contratos de PPPs assinados no Brasil desde 2004 até o início de 2019, data de corte da pesquisa. Em razão de diversos fatores, dentre os quais se destaca a fragilidade das garantias públicas, 34 contratos foram considerados frustrados - uma taxa de mortalidade de 30,6%. Eles foram encerrados prematuramente, tinham execução suspensa ou término iminente antes do prazo, registraram contraprestações ou aportes públicos suspensos ou inadimplentes ou contavam com irregularidades apontadas por tribunais de contas.
O governo federal tem oferecido apoio e conhecimento aos entes subnacionais para melhorar processos, editais, estudos e contratos por meio da atuação do BNDES e da Caixa/FEP, fundo federal para estruturação de projetos, com apoio do Programa de Parcerias de Investimento (PPI) e do Ministério de Desenvolvimento Regional (MDR). A "fábrica de projetos" do BNDES conta com mais de 80 projetos em estruturação, inclusive de estados e municípios, com valor de investimento total superior a R$ 200 bilhões, conduzidos por uma equipe com mais de 200 pessoas. Já a estrutura da Caixa/FEP conta com 25 projetos, envolvendo 41 municípios e investimento total de R$ 8,3 bilhões. A previsão da Caixa é ter 136 projetos em carteira até o fim de 2021, beneficiando 747 municípios, incluindo cidades consorciadas.
Essas iniciativas são extremamente importantes. Mas, diante da dimensão do Brasil, com 5.570 municípios, permanece a sensação de que diversos gestores públicos seguem carecendo de informações objetivas sobre concessões e privatizações. Muitos entes públicos nunca elaboraram projetos com investimento superior a R$ 10 milhões (requisito para contratação de uma PPP) ou tiveram que conduzir um processo de alienação de participação societária do controle de uma empresa estatal. O compartilhamento da boa informação e de diretrizes que possam auxiliar o gestor público parece ser um caminho de fundamental importância.
Foi com essa motivação que um time de profissionais especializados nos complexos processos de desestatização - incluindo privatizações, concessões e parcerias público-privadas (PPPs) - decidiram elaborar, dentro da Abdib, o Guia de Desestatizações, com boas práticas e questões-chave para fomentar tais projetos. O conteúdo está disponível gratuitamente (veja abaixo).
Documento
Guia de DesestatizaçõesO Guia de Desestatizações explica conceitos, detalha passos para modelar um processo de desestatização, alerta sobre cuidados e procedimentos legais, indica a necessidade de possíveis alterações legislativas para sustentar um projeto de desestatização, lista as etapas para a realização de uma consulta popular com menor risco de questionamentos judiciais, aponta práticas para que os processos de transferência de ativo ao setor privado sejam competitivos. Dois capítulos ganham destaque, com temas emergentes e cada vez mais presentes: a estrutura de garantias e o relacionamento com os órgãos de controle.
Sobre as garantias, o Brasil ainda não conseguiu consolidar uma estrutura sólida de fundo garantidor federal para apoiar projetos da União e dos entes subnacionais. Essa é uma questão crucial. O guia da Abdib analisa o caso do fundo garantidor federal para projetos de PPP, atualmente sob administração da ABGF, empresa estatal administradora que está em fase de liquidação.
Ao contrário do caso brasileiro, o Reino Unido criou e mantém até hoje uma estrutura similar, com um fundo garantidor, com sucesso em viabilizar investimentos privados. Lá, o fundo não busca reduzir o risco de calote do poder público contratante - na Grã-Bretanha, este risco é considerado inexistente pelos investidores. O fundo garante o risco de a concessionaria não honrar os pagamentos do financiamento com os bancos. Isso amplia a oferta e reduz o custo do crédito de longo prazo. O Brasil tem risco de crédito bem diferente da Coroa Britânica. Por isso, a sugestão é ofertar garantias soberanas ou de um fundo garantidor federal com patrimônio robusto.
O relacionamento com os órgãos de controle requer também atenção e deve fazer parte do planejamento desde o início da iniciativa de desestatização. Para fins didáticos, a Instrução Normativa 81/2018 do TCU é analisada, pois ela estabelece as regras para o controle do tribunal dos processos de desestatização. Nesse particular, o estudo sugere atenção com os temas que têm sido objetivo de análise detida pelo tribunal: investimentos (se os investimentos previstos são coerentes com as receitas tarifárias e comerciais e com as despesas operacionais do projeto), demanda projetada (se as premissas são adequadas, se os estudos são atuais, se a projeção é factível), matriz de riscos (análise da adequação e clareza da alocação de riscos prevista no contrato e no edital), reequilíbrio econômico-financeiro (análise dos parâmetros, critérios e mecanismos previstos no contrato e no edital para realização de reequilíbrios contratuais) e garantias (análise do procedimento de execução de garantias contratuais).
Os entes subnacionais precisam com urgência de conteúdo qualificado e didático, estimulando o lançamento de novos projetos de desestatização em apoio às iniciativas do governo federal. É preciso ter bons projetos e bons processos no âmbito da União, dos estados e dos municípios. As privatizações, concessões e PPPs são importantes veículos para o crescimento econômico e para entregar melhores serviços para a população.
*Venilton Tadini, presidente executivo da Abdib, é economista e mestre em economia pela USP. Foi diretor de infraestrutura e planejamento do BNDES
*Rosane Menezes Lohbauer, advogada, é sócia do escritório Madrona Advogados e coordenadora do Comitê de Desestatização da Abdib
*Luiz Cláudio Campos, economista, é sócio-líder de Governo e Infraestrutura da consultoria EY no Brasil e Cone Sul e coordenador do Comitê de Desestatização da Abdib
