Algumas palavras com relação às federações partidárias

Algumas palavras com relação às federações partidárias

Rogério Tadeu Romano*

02 de fevereiro de 2022 | 15h30

Sede do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). FOTO: DIDA SAMPAIO/ESTADÃO

No final de 2006, os onze ministros do Supremo Tribunal Federal acataram uma ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo Partido Comunista do Brasil com o apoio do Partido Democrático Trabalhista, Partido Socialista Brasileiro, Partido Verde, Partido Social Cristão, Partido Socialismo e Liberdade, Partido Republicano Brasileiro e Partido Popular Socialista. O argumento dessas legendas é que a lei 9.096, de 1995, que criou as regras da cláusula, fere o direito de manifestação política das minorias..

A decisão unânime foi tomada no julgamento conjunto de duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 1351 e 1354), ajuizadas, respectivamente, pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Socialista Cristão (PSC).

Pode-se dizer que uma consequência desse julgamento, e dos que estabeleceram a fidelidade partidária e a regra de que a migração para um novo partido não poderia ser punida pela nova regra, foi a proliferação de novos partidos. No final de 2015, o Brasil contava com 35 partidos, 8 deles fundados a partir de 2011, 3 novos partidos somente em 2015, como bem destacou o Wikipédia.

A regra determinava que os partidos com menos de 5% dos votos nacionais não teriam direito a representação partidária e não poderiam indicar titulares para as comissões, incluindo CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito).

A legislação brasileira estabeleceu uma forma peculiar de “cláusula de barreira” ou “de desempenho” (art. 13 da Lei n. 9.096/95), ao determinar que “tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara de Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, 5 % (cinco por cento) dos votos apurados, não computados brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de 2 % (dois por cento) do total de cada um deles”.

Para os estudiosos do direito eleitoral, não seria dado aos partidos uma igualdade de chances.

A Lei dos Partidos de 1967 veio consagrar, no § 5º, o princípio da igualdade de chances tal como concebido pela jurisprudência da Corte Constitucional. Isso, na linha do entendimento da doutrina alemã, a gradação da igualdade de chances.

Disse textualmente o ministro Marco Aurélio naquele julgamento:

“Ao revés, a igualdade de chances é considerada como derivação direta dos preceitos constitucionais que consagram o regime democrático (art. 20, I) e pluripartidário (art. 21, I).

Não tenho dúvida de que a “igualdade de chances” é princípio integrante da ordem constitucional brasileira.”

E concluiu por dizer:

“o presente caso, não tenho dúvida de que as restrições impostas pela Lei 9.096/95 ao acesso gratuito pelos partidos políticos ao rádio e à televisão, assim como aos recursos do fundo partidário, afrontam o princípio da “igualdade de chances”.

Naquela ocasião, o Ministro Gilmar Mendes, em seu voto, afirmou que é possível ao legislador estabelecer uma cláusula de desempenho, desde que assegure “a todos os partidos, com observância do princípio de igualdade de chances, o acesso aos meios e recursos necessários para competir no prélio eleitoral seguinte, incluídos, nesse sentido, o acesso ao rádio e à televisão e aos recursos do fundo partidário.” Verifica-se certo suporte à cláusula de barreira, mas com certas alterações. Logo, para o Ministro Gilmar Mendes, o problema não se encontra na cláusula em si, mas nas condições reservadas para os que não a alcançarem. Para o Ministro, a lei é uma afronta ao princípio da igualdade de chances ou de oportunidades, justamente por não assegurar o direito das minorias, como aduziram José Paulo Martins Junior, Emilie Kalyne Munhoz e Matheus Cavalcanti Pestana (Legislativo versus Judiciário: o caso da cláusula de barreira).

Cláusula de barreira (também conhecida como patamar eleitoral, barreira constitucional, cláusula de exclusão ou cláusula de desempenho) é um dispositivo legal que restringe ou impede a atuação parlamentar de um partido que não alcança um determinado percentual de votos.

Diversos países pelo mundo adotam as chamadas cláusulas de barreira.

Na Espanha, Noruega, Suécia, Polônia e em grande parte dos países da Europa, a cláusula de barreira varia de 3 a 4% dos votos, na Dinamarca é de 2%. Na Nova Zelândia é de 5%. Na Turquia, para que se evitassem partidos extremistas, a cláusula há alguns anos foi fixada em 10% dos votos. A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa recomenda que a cláusula de barreira não deve ser superior a 3%

Diante de tudo isso os partidos políticos, entidades de direito privado, que objetivam a representação política da sociedade, partem para uma solução com relação a sua continuidade.

A Constituição de 1988 atribuiu relevo ímpar à participação dos partidos no processo eleitoral, estabelecendo como condição de elegibilidade a filiação partidária ( CF, art. 17).

Assegura-se a liberdade de criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados determinados princípios.

Por conta disso, tem-se que os partidos políticos, entidades de direito privado, que objetivam a representação política da sociedade, partem para uma solução com relação a sua continuidade, sobrevivência política.

Uma delas é a chamada federação partidária.

As federações partidárias exigem dos partidos atuação única, como se fossem uma só sigla, por no mínimo quatro anos. O mecanismo interessa sobretudo a legendas menores, ameaçadas pela cláusula de barreira, que condiciona o acesso ao fundo partidário e ao tempo de TV a um mínimo de votos nas eleições. Por terem abrangência nacional, – ao contrário das coligações, que têm alcance estadual e são desfeitas após as eleições -, as federações dependem de negociações mais robustas e da superação de divergências ideológicas e locais (Isto é dinheiro).

As federações foram instituídas pela Lei nº 14.208/21, que alterou a Lei dos Partidos Políticos ( Lei nº 9.096/95) e a Lei das Eleicoes ( Lei nº 9.504/97). A lei definiu os critérios para a atuação conjunta das agremiações. Na esfera eleitoral, a figura da federação partidária é regulamentada pela Resolução TSE nº 23.670, aprovada pelo Plenário do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) na sessão de 14 de dezembro de 2021.

Na prática, a federação opera como uma só legenda e, por esse motivo, está submetida às mesmas regras aplicadas aos partidos políticos

Os partidos que quiserem compor uma federação partidária precisam apresentar os seguintes documentos: cópia da resolução tomada pela maioria absoluta dos votos dos órgãos de deliberação nacional de cada um dos partidos integrantes; ata de eleição do órgão de direção nacional da federação e exemplar autenticado do programa e do estatuto comuns da federação constituída. No estatuto, deverão estar enumeradas todas as regras que regerão a composição de listas para as eleições proporcionais.

Para a verificação da cláusula de desempenho deverá ser considerada a soma da votação e representação dos partidos unidos na federação. Segundo a resolução, o efeito desse cálculo – que determina a quantidade de recursos do Fundo Partidário e tempo de rádio e de televisão aos quais as legendas terão direito – só incidirá a partir da legislatura seguinte ao deferimento do registro da federação.

Segundo a resolução, o funcionamento da federação não depende da criação de órgãos próprios nos estados, no Distrito Federal e nos municípios. Basta que exista, na localidade, órgão partidário de qualquer uma das legendas federadas. Tanto a manutenção quanto o funcionamento da federação serão custeados pelos partidos, que poderão utilizar verbas do Fundo Partidário para essa finalidade, desde que não integrem parcela cuja aplicação seja vinculada por lei.

A prestação de contas da entidade corresponderá a apresentada pelas agremiações em todos os níveis de direção partidária. A regularidade dos gastos em favor da federação será verificada na documentação entregue pelo partido político que efetuou a despesa.

Para efeito de proporcionalidade, as federações também deverão ser entendidas como partidos políticos, o que implicará, por exemplo, na distribuição e formação das comissões legislativas.

Repito que as federações têm natureza permanente — são formadas por partidos que têm afinidade programática e duram pelo menos os quatro anos do mandato. Se algum partido deixar a federação antes desse prazo, sofre punições, tais como a proibição de utilização dos recursos do Fundo Partidário pelo período remanescente.

Federações devem ter abrangência nacional, o que também as diferenciam do regime de coligações, que têm alcance estadual e podem variar de um estado para outro.

A matéria deverá ser objeto de discussão pelo Supremo Tribunal Federal, que deverá ter, como guardião da Constituição, papel central nessas eleições, na análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7201.

O outro julgamento do dia será outra ADI 6281 contra artigos da lei eleitoral que vetam a publicação de propaganda eleitoral em veículos de imprensa por partidos, coligações e candidatos. Atualmente, o ator envolvido diretamente na eleição só pode realizar impulsionamento de conteúdos nas redes sociais. A ação é de autoria da Associação Nacional de Jornais, relatada pelo presidente do STF, Luiz Fux.

Em decisão provisória proferida no final de 2021, o ministro Luís Roberto Barroso, relator do processo, afirmou que a lei está em consonância com a Constituição, e as federações precisam registrar a parceria até maio.

Por certo as federações partidárias são diversas das coligações.

Enquanto as federações partidárias deverão ter um prazo de duração as coligações são pontuais e dizem respeito a uma eleição.

Uma coligação ou coalizão política é um pacto entre dois ou mais partidos políticos, normalmente de ideias afins, para governar um país, uma região ou outra entidade administrativa. As coligações podem formar-se antes ou depois da celebração das eleições.

As coligações têm natureza eleitoral, são efêmeras e se extinguem após as eleições. Os partidos ainda podem se coligar para lançar candidatos nas eleições majoritárias: para prefeito, governador, senador e presidente da República (Agência Câmara de Notícias).

A expectativa que se tem é que o Supremo Tribunal Federal declare a constitucionalidade da Lei que criou a federação partidária. A uma, porque é um importante projeto para a permanência de agremiações, que sem ela estariam sujeitos a uma necessária cláusula de barreira; a duas, porque define, com linhas razoáveis a sua existência; a três, porque permitirá a chamada igualdade de chances.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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