Ação civil pública: associação não é sindicato

Ação civil pública: associação não é sindicato

Maria Lucia Benhame*

21 de julho de 2022 | 08h00

Maria Lucia Ciampa Benhame Puglisi. FOTO: DIVULGAÇÃO

As Associações podem entrar com Ação Civil Pública? Qual sua legitimidade e abrangência?

Com o trabalho independente cada vez mais buscam-se formas de representação coletiva desses trabalhadores para além de uma relação sindical que hoje não os abarca.

Definição de Associação, seus fins – diferença entre Associação e Sindicato

A Associação está definida no Código Civil:

Art. 53. Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos.

Parágrafo único. Não há, entre os associados, direitos e obrigações recíprocos.

A definição doutrinária de associações demonstra sua atuação dentro dos objetivos fixados em seus atos constitutivos, e portanto, seja nas relações contratuais seja nas relações processuais, sua capacidade de atuação está limitada a seus objetivos.

José Eduardo Sabo Paes, traz a definição das associações com base em seus objetivos:

“Associação, de acordo com as lições de Maria Helena Diniz, é a forma pela qual certo número de pessoas, ao se congregarem, coloca, em comum, serviços, atividades e conhecimentos em prol de um mesmo ideal, objetivando a consecução de determinado fim, com ou sem capital e sem intuitos lucrativos. Poderá ter finalidade: a) altruística (associação beneficente); b) egoística (associação literária, esportiva ou recreativa); e c) econômica não lucrativa (associação de socorro mútuo).1

O direito de associação está previsto constitucionalmente, permitindo que pessoas com um interesse comum se unam em prol desse objetivo, criando uma pessoa jurídica de Direito Civil para sua representação, como ensina o mesmo autor:

“O direito de associação é um direito público subjetivo a permitir a união voluntária de algumas ou de várias pessoas, por tempo indeterminado, com o fim de alcançar objetivos lícitos e sociais. Assim, a liberdade de associação é um direito individual de índole coletiva, pois ao indivíduo é dada a liberdade de se associar, a ser concretizada por meio do exercício coletivo”.2

A associação passa a ter personalidade jurídica com o regular registro dos atos constitutivos desde que a lei não exija algum outro requisito como no caso dos sindicatos, que, para que tenham plena existência como tais depende de registro no órgão competente3, hoje, Min da Economia.

Com efeito, ao tratar da investidura de personalidade sindical, o artigo 515 da CLT assim estabelece: “As associações profissionais deverão satisfazer os seguintes requisitos para serem reconhecidas como sindicatos”4.

Reconhecidos como tais, os Sindicato passam a ter representatividade erga omnes de todos os integrantes da categoria (econômica ou profissional) que represente, e não somente de seus associados, conforme previsto no artigo 8º, inciso III da CF/88: “III – ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;”

Em sendo mera associação civil, não tem representatividade ordinária de todos os membros de uma categoria profissisonal, por exemplo, nem mesmo de um grupo de pessoas indeterminadas, possuindo atuação restrita processual geral em defesa de seus associados.

Cabe-nos agora analisar se uma associação civil teria legitimação estendida por força de lei, para propor ação civil pública com efeito erga omnes. E para tanto importante analisarmos a natureza jurídica desses direitos.

Direitos defendidos em uma ação civil pública- a diferença entre interesses coletivos e difusos e interesses individuais homogêneos

A CF/88 em seu artigo 5º, inciso XXI defere às associações regularmente constituídas e nos limites da lei, o direito de representação processual de seus filiados:

XXI – as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;

Verifica-se, nesse aspecto a diferenciação da legitimação para agir em nome de outrem que a Constituição Federal defere às associações I item acima) e aos sindicatos (art. 8º III acima citado). No caso destes a legitimidade é abrangente de toda a categoria, abrangendo membros sindicalizados e não sindicalizados, portanto com efeito erga omnes a todos os membros da categoria. Já às associações, de forma geral, cabe a representação somente de seus associados.

Mas a ação civil pública permite uma representação erga omnes por associação, que, no entanto, devem cumprir com os requisitos ali previstos:

A Ação civil pública é regida pela lei 7.347/1985, que em seu artigo 1º estabelece os assuntos que podem ser objeto dela: (grifo nosso)

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).

l – ao meio-ambiente;

ll – ao consumidor;

III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Incluído pela Lei nº 8.078 de 1990)

V – por infração da ordem econômica; (Redação dada pela Lei nº 12.529, de 2011).

VI – à ordem urbanística. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos. (Incluído pela Lei nº 12.966, de 2014)

VIII – ao patrimônio público e social.

A lei da ação civil pública é lei eminentemente processual, que não define os interesses coletivos ou difusos elencados, visa, basicamente, a proteção de direitos metaindividuais, situação em que seria difícil estabelecer um sujeito ativo específico, como vemos da lição de Rodolfo de Camargo Mancuso5

“A conclusão razoável, a respeito desse aspecto terminológico, parece-nos a seguinte: a ação da Lei 7.347/85 objetiva a tutela de interesses metaindividuais, de início compreensivos dos difusos e dos coletivos em sentido estrito, aos quais na sequência se agregaram os individuais homogêneos (Lei 8.078/90, art. 81, p. único, III, c/c os arts. 83 e 117);28 de outra parte, essa ação não se diz “pública” por conta de o Ministério Público poder promovê-la, a par de outros colegitimados, mas sim porque seu objeto abrange um largo espectro de interesses e valores de inegável relevância social, permitindo o acesso à justiça de certos conflitos metaindividuais que, de outra forma, remanesceriam num certo “limbo jurídico”.”

E ainda, na lição de João Batista de Almeida6: (grifo nosso)

Entende-se por interesses ou direitos coletivos “os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja tutelar grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base” (CDC, art. 81, parágrafo único, II). Em ambas as situações tais interesses ou direitos transcendem ao indivíduo, são indivisíveis e titularizados não pelo indivíduo isoladamente considerado, mas pela sociedade como um todo ou grupos mais ou menos extensos de pessoas. A diferença entre ambos reside, pois, na titularidade, conforme sejam pessoas indeterminadas da coletividade (difuso), ou pessoas determináveis, porquanto integrantes de grupo, categoria ou classe (coletivo). No primeiro caso, as pessoas são unidas por circunstâncias de fato; no segundo, por uma relação jurídica base.

(…)

Já os interesses ou direitos individuais homogêneos passaram a ser protegidos a partir da vigência do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078, de 1990), oportunidade em que se lhes assegurou a tutela a título coletivo (art. 81, parágrafo único, III). São direitos vinculados à pessoa, de natureza divisível e de titularidade plúrima, decorrentes de origem comum. Tipificam tais direitos a sua homogeneidade, a dizer, o fato de decorrerem do mesmo fato (p. ex., a colocação de determinado medicamento no mercado), provocador de lesão a um grande número de consumidores, pelo que deve o ressarcimento ser pleiteado em face do mesmo réu que foi parte em todas as relações jurídicas subjacentes. Tenho sustentado que a via própria para o pleito de direitos individuais homogêneos é a ação civil coletiva, disciplinada nos arts. 91 a 100 do CDC, reservando-se a ação civil pública para os interesses difusos e coletivos.

No entanto o autor reconhece que a jurisprudência tem aceitado ações civis públicas intentadas para defesa de interesses individuais homogêneos quando possuem transcendência e relevância social, sem no entanto definir de maneira única tal conceito, analisando-os a cada caso concreto, mas deferem nesses casos legitimidade ativa ao Ministério Público:7

Após algumas manifestações em sentido contrário, atualmente admite a jurisprudência dos tribunais do País o uso da ação civil pública pelo Ministério Público para tutela de direitos individuais homogêneos, desde que haja interesse público e relevância social.

O mesmo autor cita alguns exemplos de assuntos considerados com e sem relevância pelo STF8:

O STF, a seu turno, entendeu haver relevância social em tema ligado à cobrança ilegal e abusiva de mensalidades escolares, de modo a justificar a atuação do Ministério Público mas não teve o mesmo entendimento em relação ao IPTU e à taxa de iluminação pública, para os quais não acolheu a relevância social, dentre outros fundamentos.

No entanto, ao deferir legitimidade às associações para ingresso de ações civil públicas, a legislação indica como pré-requisito que a associação tenha mais de um ano de existência e tenha como objeto9 “a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.

Sendo esse o entendimento doutrinário atual:10

“Com efeito, nos termos do inciso V do art. 5.º da Lei 7.347/85, está legitimada a associação que, “concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico” (redação da Lei 13.004, de 24.06.2014).”

A legitimidade das associações no ingresso de ações civis públicas é reconhecida pela doutrina11:

Hoje se admite que as ações coletivas, quando manejadas por uma associação, que assim se coloca como uma longa manus da coletividade, pressupõem uma legitimação que deve ser tida como ordinária, sem necessidade de se recorrer a esquemas mais sofisticados (não raro mal compreendidos) da substituição processual ou legitimação extraordinária. Assim, já houvera preconizado Kazuo Watanabe, em estudo publicado ainda antes da Lei 7.347/85: “Associação que se constitua com o fim institucional de promover a tutela de interesses difusos (meio ambiente, saúde pública, consumidor etc.), ao ingressar em juízo, estará defendendo um interesse próprio, pois os interesses de seus associados e de outras pessoas eventualmente atingidas são também seus, uma vez que ela se propôs a defendê-los, como sua própria razão de ser”. Mais tarde, Watanabe comentaria o art. 5.º, XXI, da CF (1988), juntamente com o art. 82, IV, da Lei 8.078/90, acerca do ajuizamento de ação coletiva pelas associações: “Para os fins de defesa dos interesses ou direitos dos consumidores, a autorização está ínsita na própria razão de ser das associações, enunciada nos respectivos atos constitutivos. Vale dizer, estão elas permanentemente autorizadas, desde a sua constituição, a agir em juízo desde que seja esse seu fim institucional”.

Portanto, a legitimidade ativa das associações para proposição de uma ação civil pública está relacionada não só ao objeto da ação, ou seja, tratar-se de uma das hipóteses de cabimento elencadas na lei, como do objetivo da associação, que deve envolver, obrigatoriamente, por ser hipótese taxativa na lei, a “a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”. A associação com tais objetivos deve ainda, possuir mais de um ano de vigência, salvo em casos extremamente relevantes, conforme Código de Defesa do Consumidor – CDC.

O Código de Defesa do Consumidor prevê a possibilidade de defesa coletiva de seus interesses, no artigo 81 da lei

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

E o artigo 82 estabelece que são legitimados concorrentemente, dente outras entidades ali listadas as

IV – as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código, dispensada a autorização assemblear.

§ 1° O requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz, nas ações previstas nos arts. 91 e seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.

Veja-se assim, que a exceção da constituição a menos de um ano somente se aplica em causas que envolvam consumidores e desde que haja interesse social amplo

Não bastassem as exigências legais, o STF em notória e reiterada jurisprudência entende que para ingresso de ação judicial, de objeto não consumerista abrangente, a associação deve ser autorizada por seus associados por meio de assembleia específica, entendimento esse definido no Tema 082 do STF que assim estabelece:

Tema 8212 – Possibilidade de execução de título judicial, decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade associativa, por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto.

I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal;

II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial

Há entendimento doutrinário, que a ação civil pública de interesse coletivo ou difuso não exigiria autorização assemblear13, indicando, no entanto, a necessária presença de três requisitos14:

1.devem estar constituídas nos termos da lei civil há pelo menos um ano (LACP, art. 5.°, V, a), o que poderá ser dispensado pelo juiz, quando presente manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido (§ 4.°);

2.deve haver “representatividade adequada”, a dizer, a associação deve ter entre suas finalidades institucionais a de proteção do bem tutelado objeto da demanda, seja ele consumidor, meio ambiente, ordem econômica, livre concorrência ou patrimônio cultural (art. 5.°, V, b);

3.além disso, deve haver “pertinência temática”, ou seja, deve haver correspondência entre a finalidade institucional e o bem tutelado objeto da lesão ou da ameaça, sob pena de faltar-lhe interesse na tutela.

Dessa forma, a associação para ingresso de ação civil pública deve possuir como objeto social, a “a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”, elementos que devem sempre ser analisados a cada caso.

No entanto, devido a possibilidade de aceitação de uma ação civil pública para defesa de interesses individuais homogêneos, pela com possível elastecimento do entendimento contido no CDC, como por exemplo, o simples direito à instauração de procedimento administrativo, entendemos necessário analisar os efeitos de eventual coisa julgada em uma ação dessas.

O efeito erga omnes de atos de uma Associação.

Somente as ações civis públicas com objeto social relevante, visando a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, possuirão efeito erga omnes.

Sobre o assunto encontramos um ensinamento detalhado de João Batista de Almeida, ao tratar da coisa julgada nas ações de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.15

11.2Coisa julgada em ação que tutela interesse difuso

É a hipótese do art. 16 da LACP e do inc. I do art. 103 do CDC. Em se tratando de direito ou interesse difuso, a sentença fará coisa julgada erga omnes, ou seja, a todos alcançará em seus efeitos, inclusive a quem não foi parte no processo, “exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de “nova prova” (art. 16), ou por “insuficiência de provas” (CDC, art. 103, I).

(…)

11.3Coisa julgada em ação que tutela interesse coletivo

É a hipótese do inc. II do art. 103 do CDC e § 1.°. Não é parâmetro na LACP: o art. 16, embora aplicável genericamente a interesses difusos ou coletivos, nada estipulou acerca dos efeitos ultra partes da coisa julgada destes últimos (coletivos). Em se tratando de direito ou interesse coletivo, não há o efeito erga omnes, ou seja, a coisa julgada não se estende a toda a coletividade. Sendo coletivo, os efeitos da sentença são ultra partes, ou vão além das partes, mas estão limitados ao grupo, categoria ou classe.

(…)

11.4Coisa julgada em ação que tutela direito individual homogêneo

A coisa julgada, na ação civil pública e na ação civil coletiva para a defesa de interesses individuais homogêneos, também rompe com a regra geral do Código de Processo Civil, no sentido de que seus efeitos estão limitados às partes do processo, não beneficiando, nem prejudicando terceiros (CPC, art. 472). A coisa julgada, no caso de procedência do pedido, produz efeitos erga omnes, ou seja, contra todos, beneficiando todas as vítimas do mesmo evento e seus sucessores, tenham ou não ingressado como litisconsortes, e incidindo sobre o réu, não se permitindo a propositura de nova ação sobre o mesmo tema por quem quer que seja, inclusive legitimados concorrentes e vítimas (CDC, art. 103, III).

Concluindo, podemos dizer que as associações civis, como regra geral, apenas defendem os interesses de seus associados, e se limitam à defesa dentro do seu objetivo, previsto em seus estatutos, e para que uma ação possa ser intentada deve cumprir os requisitos abaixo:

  1. Ter mais de um ano de existência,
  2. Ter como objetivos a defesa do patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico,
  3. Possuir autorização assemblear
  4. Pleitear o reconhecimento de direitos individuais homogêneos e não heterogêneos

As associações devem agir em seu âmbito de atuação, não podendo ingressar na seara sindical, por exemplo, uma vez que cabe aos sindicatos a titularidade de defesa dos interesses coletivos e individuais homogêneos da categoria que representam.

Os sindicatos são associações que possuem uma investidura formal, legal, que lhes permite tal representação.

No tocante a defesa de seus associados, as associações só poderão o fazer dentro do que seus estatutos preveem. Uma associação que agregue trabalhadores independentes não ingressará com ação civil pública, uma vez que somente os representa, e a seus interesses, que ainda que possam ser considerados em alguma situação como individuais homogêneos não possuem transcendência e relevância social exigidas.

Uma associação nesses moldes poderá representar seus associados em acordos civis, e mesmo em ações coletivas, mas desde que cumpridos os requisitos legais, representando somente seus associados.

Talvez seja uma solução para a defesa desses trabalhadores em uma legislação que os afasta da representação sindical profissional.

1 Paes, José Eduardo Sabo. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social (p. 9). Forense. Edição do Kindle

2 Paes, José Eduardo Sabo. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social (pp. 9-10). Forense. Edição do Kindle

3 Há determinadas espécies de associação que requerem, além da vontade de seus membros, a autorização estatal (Poder Executivo Federal – CC, art. 1.123, parágrafo único), como é o caso, por exemplo, dos sindicatos, das sociedades cooperativas, das sociedades de seguros, dentre outras. Portanto, em determinadas hipóteses, a inscrição do ato constitutivo de uma associação deverá ser precedida de uma concessão estatal, momento em que ambas devem ser registradas no cartório competente para que adquiram personalidade jurídica (CC, arts. 45 e 46; Lei n.º 6.015/1973, arts. 114 a 121). Paes, José Eduardo Sabo. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social (p. 12). Forense. Edição do Kindle.

4 Art. 515. As associações profissionais deverão satisfazer os seguintes requisitos para serem reconhecidas como sindicatos : (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

a) reunião de um terço, no mínimo, de empresas legalmente constituidas, sob a forma individual ou de sociedade, se se tratar de associação de empregadores; ou de um terço dos que integrem a mesma categoria ou exerçam a mesma profissão liberal se se tratar de associação de empregados ou de trabalhadores ou agentes autônomos ou de profissão liberal; (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946)

b) duração de 3 (três) anos para o mandato da diretoria; (Redação dada pelo Decreto-lei nº 771, de 19.8.1969)

c) exercício do cargo de presidente por brasileiro nato, e dos demais cargos de administração e representação por brasileiros. (

5 Rodolfo de Camargo Mancuso. Ação civil pública . Edição do Kindle.

6 Almeida, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública . Edição do Kindle.

7 Almeida , João Batista de, op cit

8 Almeida, João Batista de – op cit

9 Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

(…)

V – a associação que, concomitantemente:

a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

10 Rodolfo de Camargo Mancuso. Ação civil pública . Edição do Kindle.

11 Rodolfo de Camargo Mancuso. Ação civil pública . Edição do Kindle.

12 http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=2581151&numeroProcesso=573232&classeProcesso=RE&numeroTema=82#

13 Não há exigência de autorização da assembleia, posto que a defesa dos interesses dos associados deve ser objetivo permanente das associações. Almeida, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública . Edição do Kindle.

14 Almeida, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública . Edição do Kindle.

15 Almeida, João Batista de. Aspectos controvertidos da ação civil pública . Edição do Kindle.

*Maria Lucia Benhame, sócia-fundadora da banca Benhame Sociedade de Advogados. É advogada e consultora jurídica na esfera empresarial, especialmente nas áreas sindical, recursos humanos e trabalhista (individual e coletivo)

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