A requisição como instrumento de atuação contra a covid-19

A requisição como instrumento de atuação contra a covid-19

Rogério Tadeu Romano*

01 de abril de 2021 | 12h00

Rogério Tadeu Romano. FOTO: ARQUIVO PESSOAL

A pandemia, naturalmente, acarreta crise no sistema público e privado de saúde, bem como gera reflexos negativos na ordem econômica, desafiando as autoridades estatais e a população a adotarem medidas preventivas e repressivas para superação da crise.

Ao lado da necessidade de pesquisas científicas para compreensão do vírus e a busca de vacinas e remédios eficazes, o Poder Público precisa adotar medidas, geralmente amargas, para controlar a disseminação do vírus e a contaminação das pessoas. Em momentos de crise, o Poder Público tem o desafio de adotar condutas excepcionais e temporárias para solução de problemas extraordinários.

Um dos instrumentos necessários para isso é o da requisição de bens.

A requisição é ato unilateral pelo qual o Poder Público mediante indenização posterior, se utiliza de bens ou serviços particulares, objetivando, quanto aos primeiros, evitar a concretização de danos que possam decorrer de perigo iminente para a coletividade.

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello(Curso de direito administrativo, 26ª edição, pág. 897) “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.

A requisição funda-se no artigo 5º XXV, da Constituição competindo a União Federal a competência para legislar sobre ela.

É ato de império do poder público.

No Brasil, a Constituição de 1988, no artigo 5º, XXV, alude ao instituto da requisição, ao dizer que “No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário a indenização ulterior, se houver dano”.

A requisição foi prevista no direito brasileiro, quando do Decreto-lei 4.812, de 8 de outubro de 1942, que dispôs sobre a requisição de bens imóveis e moveis, necessários às forças armadas e à defesa passiva da população. Tal diploma que versa sobre as requisições civis e militares, foi objeto de modificação pelo Decreto-lei 5.451, de 30 de abril de 1943, que alterou ainda o Decreto-lei 5.275, de 24 de fevereiro de 1943.

O Decreto-lei 4.812/42 foi declarado insubsistente pelo Decreto-lei 8.090, de 15 de outubro de 1945, tendo, entretanto, voltado a vigorar, posteriormente, uma vez que o Decreto-lei 8.090/45 foi tornado sem efeito pelo Decreto-lei 8.158, de 3 de novembro de 1945.

O Decreto-lei 7.315-A, de 20 de fevereiro de 1945 veio a dispor sobre a requisição, ocupação e desapropriação de imóveis destinados à defesa nacional.

A Lei Delegada 4, de 26 de setembro de 1962, que dispôs sobre a intervenção no domínio econômico, e é um diplomas legais, no Brasil, em sede de direito econômico, mais importantes na matéria, visava assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo, versando sobre a requisição de serviços.

Mas é necessário o perigo iminente para a efetivação da requisição. Necessário perigo iminente que não se satisfaz com pequenas alterações na ordem pública. Há um verdadeiro “estado de necessidade”.

A requisição administrativa é uma forma extrema de intervenção do Estado na propriedade privada, pois possibilita ao Poder Executivo, unilateralmente e sem a necessidade de mediação por parte do Poder Judiciário, fazer uso de bens e serviços particulares, de modo imediato e compulsório, com indenização posterior ao privado afetado.

Requisição e desapropriação diferem em que:

a) A requsição se refere a bens e serviços. A desapropriação a bens;

b) A requsição preodena-se tão somente ao uso da propriedade, ao passo que a desapropriação é volvida à aquisição dela;

c) A requisição decorre de necessidades transitórias. A desapropriação é suscitada por necessidades permanentes da coletividade;

d) A requisição é autoexecutória. A desapropriação, para se efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento judicial;

e) A requisição supõe, em geral, necessidade pública premente. A desapropriação supõe necessidade corrente, usual.

f) A requisição pode ser indenizada a posteriori e nem sempre é obrigatória. A desapropriação é sempre indenizável e exige indenização prévia, salvo na hipótese do artigo 182, § 4º III e 184 da Constituição Federal.

Conquanto a requisição seja eminentemente temporária (enquanto perdurar o perigo público iminente), fato é que parte desses produtos é consumível (como máscaras e álcool em gel), donde a inviabilidade de sua devolução ao particular atribui definitividade à requisição, impondo que a respectiva indenização se dê no valor integral e efetivo do objeto requisitado.

Especificamente em relação ao cenário do Covid-19, a lei federal 13.979, que “dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”, previu, em seu art. 3º, inciso VII, que as autoridades estavam legitimadas a efetuar a “requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas”, assegurada a indenização posterior e justa.

O §7º deste artigo, por sua vez, estabeleceu que as medidas previstas nesta lei poderão ser adotadas pelo Ministério da Saúde e pelos gestores locais de saúde, respeitadas as condições e hipóteses lá estabelecidas.

O dispositivo amplia os esforços no enfrentamento à propagação ao Covid-19 no Paraná, que registra aumento no número de casos e escassez de insumos básicos hospitalares para as atividades das equipes médicas.

Nesse contexto, hoje, e em razão do Covid-19, consoante Andrea Françolin(A requsição administrativa em tempos de Covid – 19, Migalhas) vigoram ao menos os seguintes atos requisitórios, cujos objetos variam desde bens imóveis à serviços de pessoas físicas e jurídicas:

Conquanto a requisição seja eminentemente temporária (enquanto perdurar o perigo público iminente), fato é que parte desses produtos é consumível (como máscaras e álcool em gel), donde a inviabilidade de sua devolução ao particular atribui definitividade à requisição, impondo que a respectiva indenização se dê no valor integral e efetivo do objeto requisitado.

A intervenção do Estado na propriedade privada, por requisição administrativa, somente será legítima se baseada em dados concretos e objetivos, aptos a comprovar que a utilização dos bens requisitados, em cada caso específico, é determinante para impedir maiores riscos à saúde pública decorrentes da pandemia da Covid-19. Havendo danos aos bens requisitados ou a utilização de bens consumíveis, cabe à Administração Pública, de maneira espontânea e imediata, cuidar das medidas destinadas à justa indenização dos proprietários.

Bem lembraram Eduardo Xavier, Clara Coutinho e outros(Requisição administrativa em tempos de pandemia – Jota), que de acordo com a legislação vigente, União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm competência concorrente para promover ações voltadas ao atendimento à saúde (art. 23, inciso II, da Constituição), bem como para editar atos de requisição administrativa7. Todavia, o relacionamento dos entes federativos, em matéria de requisição administrativa, deve ser balizado pelos princípios constitucionais da lealdade federativa e da eficiência.

Ainda aduziram Eduardo Xavier e outros que “de acordo com o princípio da lealdade federativa (“bundestreue”), as unidades federadas devem sempre atuar (a) de forma leal no exercício das suas competências próprias, evitando prejudicar os demais entes federativos e pautando a sua conduta pelo princípio da boa-fé; (b) de forma solidária, ajudando-se mutuamente sempre que necessário para a manutenção da coesão federal; e (c) de forma harmônica e complementar no planejamento e execução de políticas públicas, na consecução dos objetivos fundamentais e na concretização das determinações constitucionais de interesse comum.”

Correto o entendimento posto.

Sendo assim a postura de entes federativos, ao disputar a primazia do direito de concretizar a requisição administrativa de equipamentos de empresas privadas para atender às demandas locais, pode sim significar a violação do princípio da lealdade federativa, em especial se a conduta impossibilitar o acesso dos demais entes federativos aos equipamentos necessários ao atendimento da população localizada em seus territórios.

O cálculo das indenizações e seu pagamento deverá ser feito ao final da execução dessas medidas.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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