A relativização do poder de requisição da Defensoria Pública como medida ineficiente e antieconômica

Eduardo Erthal de Britto Pereira Kassuga e Ismar Viana*

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Eduardo Erthal de Britto Pereira Kassuga e Ismar Viana. FOTOS: DIVULGAÇÃO

A constitucionalidade do poder de requisição da Defensoria Pública foi questionada no Supremo Tribunal Federal (STF) pela Procuradoria-Geral da República (PGR), por meio de um pacote de 22 ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs). Dentre elas, sobressai a ADI 6.852, por se referir à Lei Complementar (LC) 80/1994, a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública, matriz normativa de todas as Defensorias no Brasil, que fixou o poder de requisição como prerrogativa da instituição em âmbito nacional.

No dia 12 de novembro, iniciou-se o julgamento da ADI, com o voto do Relator, Ministro Edson Fachin, pela constitucionalidade do poder de requisição. De forma muito consentânea com a atual configuração da Defensoria Pública na Constituição, o Ministro destacou as diferenças com a Advocacia e ressaltou a essencialidade do poder de requisição para que a instituição continue prestando assistência jurídica integral e gratuita, sob o viés da proteção dos direitos humanos, em caráter individual e coletivo. Logo em seguida, o Ministro Alexandre de Moraes pediu vista, suspendendo a análise do tema.

Até o momento, diversas foram as manifestações de juristas e de pessoas públicas em prol da Defensoria e de sua prerrogativa. Entidades da sociedade civil também se manifestaram, tendo muitas delas pedido o ingresso no feito como amici curiae em favor da instituição. O movimento foi importante para gerar maior reflexão sobre o tema, como inclusive destacou o Ministro Gilmar Mendes em entrevista recente[1].

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Diante desse cenário, cumpre analisar a questão sob o ponto de vista do Controle Externo da Administração Pública, afinal, a Defensoria presta um serviço público essencial: assistência jurídica integral e gratuita, direito fundamental insuprimível relacionado à universalização do acesso à justiça.

Em ordem de prioridade expositiva, importante registrar, como bem destacou o Ministro Fachin, que o poder de requisição está no centro da atuação da Defensoria e, por isso, é fundamental ao alcance de suas finalidades constitucionais. Portanto, é possível prever que a perda da prerrogativa afetará a eficiência desse órgão autônomo, contrariando princípio expresso na Constituição em seu artigo 37.

É que a natureza do mister da Defensoria Pública é iniludivelmente distinta da Advocacia privada. A Advocacia privada, para além de não ter nenhuma vinculação ao Estado, tem na cobrança de honorários um limitador econômico natural da demanda sobre esses serviços privados. De outro lado, a Defensoria presta um serviço público, essencial e gratuito. Não há limite de demanda pelos seus serviços, o que naturalmente impõe a sobrecarga como externalidade própria ao seu funcionamento. Justifica-se, portanto, que a instituição tenha o poder de requisição, tal como tem prazo em dobro para manifestações processuais (outra prerrogativa, cuja constitucionalidade é inquestionável), e que a Advocacia privada não possua.

Isso porque o poder de requisição da Defensoria Pública não é um fim em si mesmo, mas existe para viabilizar suas funções. Diante das disparidades institucionais, nada ampara a pretensa inconstitucionalidade seletiva do poder de requisição da Defensoria, apontada pela PGR.

Sem o poder de requisição, essas disparidades ficarão mais acirradas e serão sentidas de modo mais intenso pelas pessoas que precisam da Defensoria para acessar a justiça. Diferentemente do Estado e dos particulares com capacidade econômica, seus assistidos são vulneráveis do ponto de vista não apenas econômico, como informacional. É para compensar tais vulnerabilidades que se faz necessário e essencial o poder de requisição da instituição. O assistido da Defensoria raramente possui recursos econômicos para usar o transporte público e, ainda que os tenha, dificilmente poderá se articular perante órgãos públicos para pedir documentos, informações, processos, certidões, diligências. É o caso de pessoas em situação de rua, idosas, com deficiência e com baixíssimo grau de escolaridade.

O poder de requisição também ameniza a disparidade institucional que há entre Defensoria, a Advocacia (pública e privada) e Ministério Público. Tomando por base a esfera federal, verifica-se que a Defensoria Pública da União (DPU) conta somente com 644 membros para todo o país. De outro lado, o Ministério Público da União (MPU) tem mais de 1.150 membros e a Advocacia-Geral da União, mais de cinco mil[2]. Tanto o MP quanto a AGU têm poder de requisição, previsto inclusive de forma mais ampla, com regulação do descumprimento das requisições com sanções (ver Leis 7.347/1985, 9.028/1995 e LC 75/1993).

Outro ponto de destaque é a economicidade gerada com a existência da prerrogativa. Ainda com foco na área federal, verifica-se que, durante a pandemia, a DPU já realizou quase 3 milhões de atendimentos[3]. Diante da internalização do poder de requisição na lógica de seu funcionamento, pode-se afirmar que é rotina do órgão expedir requisições como forma de viabilizar os atendimentos. Ou seja, sem ele, é possível imaginar que a DPU tivesse de propor milhões de ações preparatórias apenas para instruir os processos de mérito. Certamente, isso não confere efetividade à sua atuação, não interessa à Defensoria, muito menos ao Poder Judiciário.

É esse o cenário que se construiria com a perda do poder de requisição e isso é evidente: explosão do número de judicializações, tornando o acesso à justiça e o Poder Judiciário mais caro, menos céleres. Por mais que sejam públicas as informações, bem se sabe que, muitas vezes, só se tem acesso a elas com uma ordem, que passaria a ser judicial. A Defensoria utiliza ainda a prerrogativa para filtrar pretensões infundadas, impedindo que elas cheguem ao Judiciário, assim como para providenciar reexames administrativos de decisões contra seus assistidos. Dessa forma, provoca-se a autotutela administrativa, de modo a se obter conciliações extrajudiciais. Em âmbito federal, destaca-se que a DPU obteve aproximadamente 30 mil conciliações extrajudiciais apenas em 2019 e quase 40 mil somente em 2020[4].

Vê-se, pois, que o fim da prerrogativa comprometeria a economicidade no âmbito da Defensoria e do Poder Judiciário, gerando ônus ao poder público, na medida em que os usuários da Defensoria Pública são beneficiários da justiça gratuita e que as requisições passarão a depender de processos judiciais, constituindo, portanto, fator crítico ao comprometimento das receitas públicas, que devem ser destinadas à implementação de políticas públicas voltadas às áreas sensíveis e tão carentes de investimento.

Portanto, para além de negligenciar que a Defensoria Pública foi elevada pela Constituição Federal à condição de agência nacional de promoção e tutela dos direitos humanos, em caráter individual e coletivo, designando-a como expressão e instrumento do regime democrático, a perda do poder de requisição despreza que a instituição também contribui para o exercício do Controle Externo da Administração Pública, provocando o aperfeiçoamento das instituições, notadamente daquelas a quem as requisições são direcionadas, por meio, inclusive, de representações relacionadas às transgressões à Lei de Acesso à Informação, Lei n. 12.527, de 2011, e aos artigos 48 e 48-A da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

[1] Gilmar Mendes: ‘Moro e Dallagnol atuavam sob a toga com vestes partidárias’, Jornal do Brasil, 16.11.2021, disponível em https://www.jb.com.br/pais/justica/2021/11/1034081-gilmar-mendes-moro-e-dallagnol-atuavam-sob-a-toga-com-vestes-partidarias.html, acesso em 18.11.2021.

[2] Portfólio DPU em números, Defensoria Pública da União (DPU), disponível em https://www.dpu.def.br/images/home-2021/Portfolio_dpu_em_nmeros.pdf, p. 20, acesso em 18.11.2021.

[3] Página inicial da DPU na internet, disponível em https://www.dpu.def.br/, 08.08.2021, acesso em 18.11.2021.

[4] Portfólio DPU em números…, p. 16, acesso em 18.11.2021.

*Eduardo Erthal de Britto Pereira Kassuga, especialista em Ciências Penais. Defensor Público Federal. Presidente da Associação Nacional das Defensoras e dos Defensores Públicos Federais (ANADEF)

*Ismar Viana, mestre em Direito. Auditor de Controle Externo. Professor. Presidente da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC). Membro do Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro (IDASAN)

Eduardo Erthal de Britto Pereira Kassuga e Ismar Viana. FOTOS: DIVULGAÇÃO

A constitucionalidade do poder de requisição da Defensoria Pública foi questionada no Supremo Tribunal Federal (STF) pela Procuradoria-Geral da República (PGR), por meio de um pacote de 22 ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs). Dentre elas, sobressai a ADI 6.852, por se referir à Lei Complementar (LC) 80/1994, a Lei Orgânica Nacional da Defensoria Pública, matriz normativa de todas as Defensorias no Brasil, que fixou o poder de requisição como prerrogativa da instituição em âmbito nacional.

No dia 12 de novembro, iniciou-se o julgamento da ADI, com o voto do Relator, Ministro Edson Fachin, pela constitucionalidade do poder de requisição. De forma muito consentânea com a atual configuração da Defensoria Pública na Constituição, o Ministro destacou as diferenças com a Advocacia e ressaltou a essencialidade do poder de requisição para que a instituição continue prestando assistência jurídica integral e gratuita, sob o viés da proteção dos direitos humanos, em caráter individual e coletivo. Logo em seguida, o Ministro Alexandre de Moraes pediu vista, suspendendo a análise do tema.

Até o momento, diversas foram as manifestações de juristas e de pessoas públicas em prol da Defensoria e de sua prerrogativa. Entidades da sociedade civil também se manifestaram, tendo muitas delas pedido o ingresso no feito como amici curiae em favor da instituição. O movimento foi importante para gerar maior reflexão sobre o tema, como inclusive destacou o Ministro Gilmar Mendes em entrevista recente[1].

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Diante desse cenário, cumpre analisar a questão sob o ponto de vista do Controle Externo da Administração Pública, afinal, a Defensoria presta um serviço público essencial: assistência jurídica integral e gratuita, direito fundamental insuprimível relacionado à universalização do acesso à justiça.

Em ordem de prioridade expositiva, importante registrar, como bem destacou o Ministro Fachin, que o poder de requisição está no centro da atuação da Defensoria e, por isso, é fundamental ao alcance de suas finalidades constitucionais. Portanto, é possível prever que a perda da prerrogativa afetará a eficiência desse órgão autônomo, contrariando princípio expresso na Constituição em seu artigo 37.

É que a natureza do mister da Defensoria Pública é iniludivelmente distinta da Advocacia privada. A Advocacia privada, para além de não ter nenhuma vinculação ao Estado, tem na cobrança de honorários um limitador econômico natural da demanda sobre esses serviços privados. De outro lado, a Defensoria presta um serviço público, essencial e gratuito. Não há limite de demanda pelos seus serviços, o que naturalmente impõe a sobrecarga como externalidade própria ao seu funcionamento. Justifica-se, portanto, que a instituição tenha o poder de requisição, tal como tem prazo em dobro para manifestações processuais (outra prerrogativa, cuja constitucionalidade é inquestionável), e que a Advocacia privada não possua.

Isso porque o poder de requisição da Defensoria Pública não é um fim em si mesmo, mas existe para viabilizar suas funções. Diante das disparidades institucionais, nada ampara a pretensa inconstitucionalidade seletiva do poder de requisição da Defensoria, apontada pela PGR.

Sem o poder de requisição, essas disparidades ficarão mais acirradas e serão sentidas de modo mais intenso pelas pessoas que precisam da Defensoria para acessar a justiça. Diferentemente do Estado e dos particulares com capacidade econômica, seus assistidos são vulneráveis do ponto de vista não apenas econômico, como informacional. É para compensar tais vulnerabilidades que se faz necessário e essencial o poder de requisição da instituição. O assistido da Defensoria raramente possui recursos econômicos para usar o transporte público e, ainda que os tenha, dificilmente poderá se articular perante órgãos públicos para pedir documentos, informações, processos, certidões, diligências. É o caso de pessoas em situação de rua, idosas, com deficiência e com baixíssimo grau de escolaridade.

O poder de requisição também ameniza a disparidade institucional que há entre Defensoria, a Advocacia (pública e privada) e Ministério Público. Tomando por base a esfera federal, verifica-se que a Defensoria Pública da União (DPU) conta somente com 644 membros para todo o país. De outro lado, o Ministério Público da União (MPU) tem mais de 1.150 membros e a Advocacia-Geral da União, mais de cinco mil[2]. Tanto o MP quanto a AGU têm poder de requisição, previsto inclusive de forma mais ampla, com regulação do descumprimento das requisições com sanções (ver Leis 7.347/1985, 9.028/1995 e LC 75/1993).

Outro ponto de destaque é a economicidade gerada com a existência da prerrogativa. Ainda com foco na área federal, verifica-se que, durante a pandemia, a DPU já realizou quase 3 milhões de atendimentos[3]. Diante da internalização do poder de requisição na lógica de seu funcionamento, pode-se afirmar que é rotina do órgão expedir requisições como forma de viabilizar os atendimentos. Ou seja, sem ele, é possível imaginar que a DPU tivesse de propor milhões de ações preparatórias apenas para instruir os processos de mérito. Certamente, isso não confere efetividade à sua atuação, não interessa à Defensoria, muito menos ao Poder Judiciário.

É esse o cenário que se construiria com a perda do poder de requisição e isso é evidente: explosão do número de judicializações, tornando o acesso à justiça e o Poder Judiciário mais caro, menos céleres. Por mais que sejam públicas as informações, bem se sabe que, muitas vezes, só se tem acesso a elas com uma ordem, que passaria a ser judicial. A Defensoria utiliza ainda a prerrogativa para filtrar pretensões infundadas, impedindo que elas cheguem ao Judiciário, assim como para providenciar reexames administrativos de decisões contra seus assistidos. Dessa forma, provoca-se a autotutela administrativa, de modo a se obter conciliações extrajudiciais. Em âmbito federal, destaca-se que a DPU obteve aproximadamente 30 mil conciliações extrajudiciais apenas em 2019 e quase 40 mil somente em 2020[4].

Vê-se, pois, que o fim da prerrogativa comprometeria a economicidade no âmbito da Defensoria e do Poder Judiciário, gerando ônus ao poder público, na medida em que os usuários da Defensoria Pública são beneficiários da justiça gratuita e que as requisições passarão a depender de processos judiciais, constituindo, portanto, fator crítico ao comprometimento das receitas públicas, que devem ser destinadas à implementação de políticas públicas voltadas às áreas sensíveis e tão carentes de investimento.

Portanto, para além de negligenciar que a Defensoria Pública foi elevada pela Constituição Federal à condição de agência nacional de promoção e tutela dos direitos humanos, em caráter individual e coletivo, designando-a como expressão e instrumento do regime democrático, a perda do poder de requisição despreza que a instituição também contribui para o exercício do Controle Externo da Administração Pública, provocando o aperfeiçoamento das instituições, notadamente daquelas a quem as requisições são direcionadas, por meio, inclusive, de representações relacionadas às transgressões à Lei de Acesso à Informação, Lei n. 12.527, de 2011, e aos artigos 48 e 48-A da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

[1] Gilmar Mendes: ‘Moro e Dallagnol atuavam sob a toga com vestes partidárias’, Jornal do Brasil, 16.11.2021, disponível em https://www.jb.com.br/pais/justica/2021/11/1034081-gilmar-mendes-moro-e-dallagnol-atuavam-sob-a-toga-com-vestes-partidarias.html, acesso em 18.11.2021.

[2] Portfólio DPU em números, Defensoria Pública da União (DPU), disponível em https://www.dpu.def.br/images/home-2021/Portfolio_dpu_em_nmeros.pdf, p. 20, acesso em 18.11.2021.

[3] Página inicial da DPU na internet, disponível em https://www.dpu.def.br/, 08.08.2021, acesso em 18.11.2021.

[4] Portfólio DPU em números…, p. 16, acesso em 18.11.2021.

*Eduardo Erthal de Britto Pereira Kassuga, especialista em Ciências Penais. Defensor Público Federal. Presidente da Associação Nacional das Defensoras e dos Defensores Públicos Federais (ANADEF)

*Ismar Viana, mestre em Direito. Auditor de Controle Externo. Professor. Presidente da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC). Membro do Instituto de Direito Administrativo Sancionador Brasileiro (IDASAN)

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