Já diz o ditado popular: "o pior cego é aquele que não quer ver". Felizmente as entidades de controle do tabaco passaram a enxergar o enorme problema enfrentado no Brasil com o consumo de cigarros ilícitos. Uma pesquisa recente do Instituto Nacional do Câncer, em parceria com Fiocruz, OMS e Universidade Johns Hopkins, e publicada no mais importante periódico de controle de tabaco em nível global, o Tobacco Control Journal, dimensionou o real tamanho do mercado ilegal de cigarros no país. O estudo constatou o que a indústria legal e as entidades de luta contra o contrabando - como o Fórum Nacional Contra a Pirataria e a Ilegalidade - vêm apontando ano após ano: o consumo de cigarros ilícitos no Brasil é enorme e vem crescendo. Como confirmado pelo levantamento, em algumas cidades brasileiras o consumo de cigarros ilegais chega a 70%.
Já não era sem tempo de o tamanho do mercado ilegal de cigarros ser reconhecido por estas entidades. Desde 2014, quando a participação do cigarro ilícito correspondia a 40% do mercado, alertamos sobre a dimensão - e crescimento - do mercado ilegal no Brasil, com base nos dados da pesquisa Ibope - a única que analisa o consumo de cigarros ilícitos por meio de entrevistas presenciais com fumantes e com recolhimento das embalagens. A pesquisa Ibope, inclusive, foi utilizada como fonte para a edição 2020 de um estudo da Oxford Economics sobre o mercado ilegal de cigarros no Brasil, por ser a que apresenta a metodologia mais acurada. Isso porque recolhe a carteira do fumante no momento da entrevista, permitindo uma identificação precisa do produto legal e ilegal, além de contar com os quatros parâmetros fundamentais para avaliação de uma metodologia de pesquisa, que são: tamanho da amostra, representatividade da população, precisão da medição, além da frequência de realização. Não é sem razão que a incidência do mercado ilegal apresentada anualmente pelo Ibope sempre foi muito maior do que os dados trabalhados pela comunidade de controle do tabaco, baseados na pesquisa Vigitel - feita somente por telefone fixo e com base nos dados da produção legal brasileira.
Foi justamente a adoção de novas metodologias que possibilitou à comunidade de controle do tabaco chegar ao entendimento do real cenário do mercado ilegal no Brasil. Dessa vez, além da pesquisa telefônica, foram feitas entrevistas domiciliares e a análise do lixo domiciliar e urbano. Os métodos apontaram índices diferentes: na pesquisa telefônica, por exemplo, a maioria dos entrevistados omite o consumo ilegal, que acabou aparecendo numa proporção bem maior quando foi analisado o lixo domiciliar e das ruas. Os resultados expõem a origem da contradição clássica entre os dados utilizados pelo INCA e os apresentados pela indústria sobre o mercado ilegal
Cenário político do Paraguai dificulta adoção de Protocolo da OMS
Enquanto os dados do Ibope foram ignorados, o Brasil se tornou um mercado grande e atrativo para o crime organizado. De acordo com o último levantamento, realizado em 2019, seis em cada dez cigarros consumidos no país são ilegais, o que corresponde a 57% do mercado - sendo que 49% destes cigarros são produtos contrabandeados, especialmente do Paraguai. A comunidade de controle do tabaco sempre defendeu que, para combater o contrabando, bastava o Brasil implementar o Protocolo para Eliminar o Comércio Ilícito de Produtos de Tabaco e aumentar impostos. Mas, a história recente mostra que apesar de ser uma ferramenta importante para o controle do mercado ilegal de cigarros, o Protocolo tem seus efeitos limitados, uma vez que apenas a implementação no Brasil é pouco efetiva já que a maior fonte de cigarros ilícitos está do outro lado da fronteira. Ou seja, a eficácia da implementação do Protocolo não está apenas no destino, mas também na origem do contrabando. Porém, o cenário político no Paraguai não permite a adoção do Protocolo - o ex-presidente, Horácio Cartes, ainda muito influente politicamente, é dono da Tabesa, a principal indústria de tabaco no Paraguai, responsável pela produção dos cigarros com maior participação de mercado aqui no Brasil, oriundos do contrabando.
Portanto, enquanto no Paraguai os impostos cobrados são os menores do mundo (desrespeitando as determinações da Convenção Quadro da OMS), no Brasil temos impostos alinhados com o disposto neste Tratado (18% versus 71%), logo, os preços dos cigarros do crime, que não pagam nenhum tributo, são muito baixos, propiciando uma elevada margem de lucro para os criminosos e atraindo o fumante brasileiro, especialmente os de baixa renda. Essa realidade se impõe e o novo estudo do INCA admite que o mercado ilegal pode ter contribuído para a redução da efetividade da política tributária adotada em 2011. Apesar disso, há a insistência pelo aumento da carga tributária para cigarros legais, o que contradiz os resultados do próprio estudo.
Mas a equação matemática é evidente: quanto mais aumentar o imposto, maior a vantagem do contrabando. No final de 2015 tivemos a prova dessa afirmação. O IPI subiu 140% e o ICMS 33%, em média. O volume total de cigarros em circulação no país era de 105,5 bilhões, e a participação do cigarro do crime neste mercado era de 39%, enquanto o cigarro legal respondia por 61% do mercado. Na época, o país arrecadou R$ 13,9 bilhões em impostos sobre a indústria legal e perdeu para o crime organizado cerca R$ 7,4 bilhões com a evasão fiscal. Quatro anos depois, o mercado ilegal saltou para os atuais 57%. Na prática, o reajuste nos preços de venda do cigarro refletiu na adesão do consumidor às marcas ilegais, mais baratas e que não pagam impostos.
Uma nova política tributária é o caminho
O atual cenário do mercado ilegal mostra com clareza as consequências inversas da política tributária adotada em 2011 para o setor de cigarros. O volume total de cigarros em circulação em 2019 foi de 110,7 bilhões sendo que a menor parte, 43%, correspondeu a cigarros legais, produzidos no Brasil segundo as normas da Anvisa, gerando empregos e recolhendo impostos. Com o crescimento do mercado ilegal, pela primeira vez, a evasão fiscal superou a arrecadação: R$11,8 bilhões contra R$ 12,2 bilhões evadidos. Assim, se o alvo é a diminuição do consumo, não só dos produtos nacionais e legais, mas de todos, defender o aumento de impostos é um erro manifesto.
Importante pontuar que os impostos, além de terem efeito arrecadatório, podem ser inibidores do consumo, a chamada extrafiscalidade. Entretanto, a própria convenção quadro da OMS indica que o aumento de tributos como indutor da diminuição do consumo deve levar em consideração a incidência do mercado ilegal, pois as consequências podem ser totalmente inversas à almejada restrição do consumo. É exatamente o que está acontecendo no Brasil: enquanto diminui o consumo do legal, aumenta o do ilegal.
A solução para o contrabando envolve oferta e demanda
De outro lado, afirmar que o combate à oferta deve ser unicamente pela repressão, não é justo com as nossas forças policiais que, com as operações de fronteira conduzidas pelo Programa Vigia, com a Polícia Federal e Receita Federal e ações nas rodovias, coordenadas pela Polícia Rodoviária Federal e por órgãos estaduais e municipais de repressão, têm alcançado recordes de apreensão. Porém, mirar só na oferta é desconsiderar o fenômeno econômico do crime. É necessário também enfrentar a demanda, ou seja, diminuir a atração dos produtos ilegais.
Nesse sentido, qualquer aumento de impostos significa entregar de vez o mercado para o contrabando, o que interessa, e muito, às organizações criminosas. A propósito, no Grupo de Trabalho criado no âmbito do Ministério da Justiça e Segurança Pública para discutir medidas de enfrentamento ao contrabando, a manifestação da Polícia Federal foi categórica ao afirmar que a repressão policial pura e simples não tem conseguido, isoladamente, frear o contrabando de cigarros frente os incentivos legais e econômicos hoje existentes. O argumento ajudou a sustentar a continuidade do debate. E, ao contrário do que tem sido apontado por entidades que optam por ignorar a problemática do contrabando de cigarros, é correto afirmar que o relatório do GT do Ministério da Justiça não apresentou definição categórica sobre a questão. O grupo concluiu que não foram "exaustivas" as análises realizadas e destacou a necessidade de "novos estudos e discussões", pois o drama do Brasil com o contrabando de cigarros não se pode restringir unicamente ao combate da oferta, também deve ser tratada a demanda e, para isso, a questão tributária é fundamental.
Em suma, o crescimento do contrabando de cigarros, financiando as organizações criminosas e milícias, é algo que afeta toda a sociedade. Mistificar esse tema, não avaliando todos os aspectos que envolvem essa complexa questão, é ilusão - o que, decididamente, não auxilia em nada o avanço de qualquer política de segurança pública de combate ao crime organizado e à evasão fiscal.
*Edson Vismona, advogado, presidente do Fórum Nacional Contra a Pirataria e Ilegalidade (FNCP), foi secretário da Justiça e da Defesa da Cidadania do Estado de São Paulo (2000/2002)
