Do ponto de vista burocrático, a característica mais marcante da ditadura militar brasileira foi a reforma administrativa oriunda do Decreto-Lei nº 200/1967 (DL200), que dividiu a administração pública em órgãos de administração direta e administração indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações). Esta última proliferou rapidamente ao longo do Estado brasileiro, em diversas áreas e setores como: 1) empresas públicas encarregadas de serviços públicos básicos (urbanização, eletricidade, água); 2) empresas criadas ou expandidas para desenvolver setores considerados como estratégicos (aço, mineração, material bélico, serviços de informática, etc.); 3) empresas em setores que eram monopólios do Estado desde a década de 50 (petróleo, telecomunicações, geração de energia elétrica, transportes).
Tais agências, apesar de possuírem algumas características jurídicas e administrativas distintas, operavam de maneira descentralizada, com ampla autonomia concedida pelo Executivo Federal, e muitas delas eram classificadas, genericamente como empresas estatais. O DL200 previa mecanismos de controle, sendo o principal deles a supervisão ministerial, em que cada Ministério supervisionaria as atividades das empresas de seu setor. O Ministério do Planejamento e Coordenação Geral (MPCG), também institucionalizado pelo Decreto, teria a função de supervisionar e coordenar os Ministérios setoriais. No entanto, esses mecanismos de controle e supervisão apresentaram falhas, já na década de 1970, o que foi percebido pelo próprio governo, pelos analistas contemporâneos ao período e por pesquisadores que trataram do tema posteriormente.
Ainda na década de 1970, Paulo Roberto Motta, diretor e professor da EBAP (Escola Brasileira de Administração Pública), colocava que o controle sobre as empresas estatais no Brasil constituía um tema de complexidade prática, não apenas em função da grande participação do Estado na economia, mas também da dificuldade de conseguir consistência entre as ações dessas empresas e a política governamental geral. As empresas existentes abarcavam uma grande variedade de tamanho e funções, desde monopólios até pequenas empresas comerciais competitivas, e se estendiam por todos os níveis da federação.
O fato de as empresas estatais terem se originado de maneira fragmentada fez com que os controles não seguissem um padrão e nem tivessem um direcionamento central. Os controles existentes naquele momento eram feitos principalmente pelos Ministérios, de forma casuística. Motta aponta a tradição parlamentar fraca como uma das dificuldades do controle político ou finalístico por parte do governo federal e dos Ministérios. Dessa forma, haveria uma falta de consistência entre os controles exercidos pelos diversos setores do governo sobre as estatais sob sua responsabilidade, fazendo com que os controles, por serem tecnocráticos e não políticos, se concentrassem nos aspectos formais e processualísticos.
Beatriz Wahrlich, ilustre pesquisadora da história da administração pública no Brasil, ainda durante o regime militar ressaltava que embora existissem formalmente os controles descritos, a fraqueza do Legislativo e dos partidos no regime autoritário fazia com que não fossem exercidos efetivamente. Além do Congresso, outros setores "de fora" do governo poderiam contribuir para que os controles fossem mais efetivos. Um deles, o empresariado nacional, "apresenta acentuada dose de ambiguidade no que se refere à vigilância do comportamento do Estado". Ao mesmo tempo em que se beneficiava de incentivos fiscais ou outros estímulos governamentais, o empresariado temia que o fortalecimento das estatais redundasse em "estatização da economia". A imprensa, por sua vez, após a gradual perda de força da censura, tentava trazer informações sobre a situação da administração pública, embora esbarrasse nos problemas de carência de dados.
Em suma, a ausência de democracia, efetivamente, foi o fator preponderante para as falhas dos mecanismos de controle da administração indireta, notadamente das empresas estatais. Ainda, a falta de continuidade do que previa o DL200 em termos de supervisão, e seus sucessivos redimensionamentos, ao longo dos governos militares, foi um aspecto definitivo das disfuncionalidade da administração descentralizada. Os mecanismos de controle tecnocráticos, excessivamente formais e não finalísticos, dificultavam a operacionalização por meio dos Ministérios e da própria administração indireta. Ao mesmo tempo, disputas políticas e de status entre administradores das grandes empresas estatais e Ministros de Estado, bem como a diversidade setorial e regional, dificultavam a uniformização dos controles, fazendo com que a reforma de 1967 não atingisse os resultados esperados.
Diante do exposto, ao analisar um caso histórico específico, o da ditadura militar brasileira, fica evidente aquilo que é amplamente consensual na ciência política e na administração pública: regimes democráticos, embora possam apresentar "disfuncionalidades" na governança das empresas estatais e na efetividade das políticas públicas, possuem mecanismos de accountability bem mais consistentes do que regimes autoritários, justamente pela existência de competição política e da divisão de poderes, tão vilipendiada pelos saudosistas da ditadura.
*Caio César Vioto de Andrade, doutor em História pela Unesp-Franca, pesquisa a história da administração pública no Brasil republicano. Professor-monitor do Insper
Este texto reflete única e exclusivamente a opinião do(a) autor(a) e não representa a visão do Instituto Não Aceito Corrupção
