I - ALGUMAS LINHAS SOBRE O PROJETO
- Prisão de parlamentar
Como é hoje: Parlamentares têm imunidade parlamentar e só podem ser presos em flagrante por crime inafiançável.
Como fica: O parlamentar só pode ser preso em flagrante por crime inafiançável previsto na Constituição. Entre os quais, racismo, tortura, tráfico de drogas ilícitas, terrorismo, crimes hediondos e ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático.
- Rito em caso de prisão em flagrante
Como é hoje: A Câmara (no caso de deputado) ou Senado (se for senador) tem que ser notificado em até 24 horas sobre a prisão em flagrante e submeter ao plenário a análise da medida. O plenário pode revogar a prisão ou mantê-la por decisão da maioria absoluta (isto é, 257 deputados ou 41 senadores).
Como fica: O parlamentar preso fica em custódia nas dependências da própria Câmara ou do Senado até que o plenário se pronuncie. Se o plenário decidir manter a prisão, o parlamentar preso será submetido a uma audiência de custódia pelo juízo competente. O texto diz que o juiz deverá relaxar a prisão, concedendo liberdade provisória. Ele só poderá mantê-lo preso se houver manifestação do Ministério Público pedindo a conversão para prisão preventiva ou a adoção de medidas cautelares.
- Alcance da imunidade parlamentar
Como é hoje: Deputados e senadores têm imunidade parlamentar, civil e penalmente, por quaisquer opiniões, palavras e votos
Como fica: A imunidade parlamentar fica mantida, mas o parlamentar só pode responder por suas declarações em um processo disciplinar no Conselho de Ética da Câmara ou do Senado, que eventualmente pode levar à perda do mandato.
- Medida cautelar
Como é hoje: Medidas cautelares, como afastamento do mandato ou restrição para frequentar determinados lugares, podem ser decididas pelo juízo competente do caso.
Como fica: Qualquer medida que afete o mandato parlamentar não pode ser dada em regime de plantão judiciário e só terá efeito depois de ser confirmada pelo plenário do STF. A PEC veda expressamente que o parlamentar seja afastado temporariamente do mandato por uma decisão judicial.
- Busca e apreensão
Como é hoje: Juiz responsável pelo caso pode determinar busca e apreensão que tenham parlamentares como alvo.
Como fica: Somente o STF poderá determinar busca e apreensão com deputado ou senador como alvo e que forem para ser cumpridas nas dependências da Câmara ou do Senado ou nas residências de parlamentares. Nesse caso, o cumprimento da medida deve ser acompanhado pela Polícia Legislativa da Câmara ou do Senado. Os itens apreendidos ficarão sob cautela da Polícia Legislativa até que a decisão de busca e apreensão seja confirmada pelo plenário do STF, sob pena de crime de abuso de autoridade.
- Foro privilegiado
Como é hoje: Entendimento atual do STF, conforme julgamento de 2018, determina que o foro privilegiado vale somente para crimes cometidos no mandato e relacionados à atividade parlamentar. Isto é, deputados e senadores não têm foro em crimes comuns ou cometidos antes do mandato e respondem a esses processos em instâncias inferiores.
Como fica: A regra que restringe o foro fica mantida e passa a constar expressamente na Constituição.
- Deputados estaduais
Como é hoje: Na avaliação de parlamentares, o princípio da simetria já prevê que prerrogativas de deputados federais e senadores sejam transferidas para deputados estaduais.
Como fica: PEC deixa essa simetria explícita para dar maior segurança jurídica ao tema. A proposta também prevê que deputados estaduais tenham as mesmas prerrogativas de senadores e deputados federais no que diz respeito à imunidade parlamentar. Portanto, só poderão ser presos por crimes em flagrante e inafiançáveis previstos na Constituição. Outro exemplo é que, se preso nesta situação, o deputado estadual também ficará custodiado na respectiva assembleia legislativa.
- Duplo grau de jurisdição
Como é hoje: A Constituição diz que cabe ao STF o julgamento de recurso de habeas corpus e mandado de segurança, por exemplo, quando tiverem sido negados pelos tribunais superiores. Também prevê que o STF julgue recurso em caso de crime político.
Em relação ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), foro no qual governadores e deputados estaduais são julgados, a Constituição prevê que cabe ao STF o julgamento de recursos de decisões tomadas pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs).
Como fica: Ficam mantidas as situações acima, mas o texto acrescenta que o STF irá julgar também recursos em ações penais decididas, em única instância, pelo próprio STF ou pelos tribunais superiores.
Segundo parecer da relatora, as mudanças visam a garantir "o duplo grau de jurisdição nos processos criminais julgados originariamente pelo STF (por meio de recurso ordinário ao próprio STF), pelos Tribunais Superiores (via recurso ordinário ao STF) e pelos Tribunais de segunda instância (por intermédio de recurso ordinário ao STJ)".
- Lei da Ficha Limpa
Como é hoje: Na parte que trata de direitos políticos, a Constituição remete à lei complementar outros casos em que cidadãos não podem ser eleitos. Segundo essa lei, conhecida como Lei da Ficha Limpa, fica inelegível por oito anos o candidato que tiver o mandato cassado, renunciar para evitar a cassação ou for condenado por decisão de órgão colegiado, mesmo que ainda exista a possibilidade de recursos.
Como fica: A proposta estabelece que a inelegibilidade prevista na Lei da Ficha Limpa só produzirá efeitos com a observância do duplo grau de jurisdição. Na prática, isso significa que a inelegibilidade só ocorre após um recurso.
O texto determina que a prisão em flagrante só pode ocorrer se for inafiançável, e que a responsabilização por eventuais opiniões e votos ocorra em processo ético-disciplinar por quebra de decoro parlamentar.
Na prática, a PEC limita a possibilidade de investigações e prisões de parlamentares no exercício do mandato.
II - LINHAS HISTÓRICAS SOBRE O INSTITUTO
As imunidades parlamentares processuais, ou relativas, são aquelas que se referem à prisão, ao processo, às prerrogativas de foro e para servir como testemunha, embora somente as duas primeiras sejam incluídas na noção de imunidade em sentido estrito.
Falo da prisão que se permite aos parlamentares, por força do parágrafo segundo do artigo 53 da Constituição Federal.
A imunidade formal tem sido entendida como abrangente, englobando a prisão penal e a civil. Isso significaria que o parlamentar não poderá sofrer nenhum ato privativo de sua liberdade, exceto em flagrante delito em crime inafiançável.
No entanto, e, por óbvio, o entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a garantia jurídico-institucional da imunidade parlamentar formal em nada obsta a execução da pena privativa de liberdade definitivamente imposta ao membro do Congresso Nacional(RDA 183/107. ).
A extensão da inviolabilidade processual no tempo protege o deputado e o senador somente no período de exercício do mandato parlamentar.
Como disse Roberto Rosas(Direito Sumular, São Paulo, Ed. RT, 4ª edição, pág. 15), as imunidades parlamentares sempre foram reconhecidas no Direito Constitucional brasileiro, do que se vê, inclusive de arestos do Supremo Tribunal Federal que, a 6 de outubro de 1906, reconheceu a legitimidade desse privilégio para membros das assembléias locais, em contrário a posição de João Barbalho(Constituição Federal Comentada, pág. 93) , que entendia que no regime republicano não pode haver invioláveis ou irresponsáveis.
Entende-se que os parlamentares, verdadeiros mandatários da vontade do povo, dentro de uma democracia representativa, têm ampla e absoluta liberdade de ação, no que concerne a pensamentos, palavras, debates, discursos e votos, ficando acobertados de certos procedimentos legais. De outro modo, a Constituição, de há muito, impede que acumulem o exercício do mandato com o de funções públicas ou mesmo privadas, que possam cercear-lhes a independência de atitudes e deliberações.
A liberdade de ação e isenção de procedimento legal constitui o que chamamos de imunidades parlamentares, tema de estudo, que são verdadeiras prerrogativas, direitos especiais, dos mandatários políticos.
Disse Paulino Ignácio Jacques(Curso de Direito Constitucional, 7ª edição, Rio de Janeiro, Forense, pág. 209).que sem essas prerrogativas asseguradas aos representantes do povo, não há república.
No Brasil, na Itália, na Espanha(artigo 71), na Argentina, as imunidades, do que se vê do cotidiano, protegem parlamentares nos delitos comuns.
Destaco que a Lei Fundamental da Alemanha, no artigo 46, determina que o Deputado, em nenhum momento, não poderá ser submetido a processo judicial ou ação disciplinar ou ser chamado a responder, fora do Parlamento Federal, por voto ou discurso que tenha manifestado no Parlamento Federal ou em uma das suas comissões. Tal disposição não se aplicaria às injurias. Ainda a Constituição germânica determina que um Parlamentar deverá somente ser preso se a prisão se fizer em flagrante delito. Do mesmo modo, será igualmente necessária a autorização do Parlamento Federal para qualquer outra restrição de liberdade pessoal de um Deputado ou abertura de processo contra ele. Ainda se diz que todo processo penal instaurado, nos termos do artigo 18, bem como toda detenção ou qualquer restrição de liberdade pessoal de parlamentar deverão ser suspensos quando houver pedido do Parlamento Federal nesse sentido.
No Brasil, desde 1824, a tradição é de imunidades amplas(artigos 26, 27 e 28).
As imunidades na Constituição do Império compreendiam a irresponsabilidade do mandatário político por atos praticados no exercício do mandato(calúnia, injúria, difamação) e a inviolabilidade de sua pessoa, imune de prisão e processo; salvo em flagrante delito de pena capital ou por ordem da respectiva Câmara( artigo 27). Com a pronúncia, o processo seria suspenso pelo Juiz, até que a Câmara decidisse se devia, ou não, prosseguir e o mandatário fosse ou não suspenso de suas funções (artigo 28). Já as incompatibilidades consistiam na proibição de acumular o mandato de deputado com os cargos de ministro de Estado e de Conselheiro de Estado, salvo no caso de reeleição, que legitimava a acumulação(artigo 29), bem assim na proibição de acumular qualquer outro emprego, que cessava interinamente, enquanto durasse o mandato(artigo 32).
A Constituição de 1891 manteve a irresponsabilidade no exercício do mandato(artigo 19) e a inviolabilidade, fixando o começo a partir do recebimento do diploma e nova eleição, facultando-se ainda ao mandatário optar pelo julgamento imediato em caso de processo-crime(artigo 20).
Sob o pálio da primeira Constituição republicana, RUY BARBOSA perguntava: ¨que significaria a Assembleia Estadual, sem que seus membros gozassem de imunidades e pudessem as autoridades estaduais, sempre delegadas pelo Executivo, subtrair ao Legislativo alguns dos seus membros, prendê-los, ameaçá-los, constrange-los? É de primeira intuição que a Assembleia Legislativa, no regime federativo, de independência e de harmonia de poderes, sem essa garantia seria anomalia do próprio sistema, pois que não se cuida de um privilégio individual, de interesse particular, porém, de necessidade de ordem pública, de condição mesma da vida e independência da corporação política ".
Ficou a lição de Ruy Barbosa(Comentários à Constituição Federal brasileira, São Paulo, Saraiva, 1933, tomo II, pág. 42), que transcrevo: ¨
"Tanto não são do Senador, ou do Deputado, as imunidades, que dellas não é lícito abrir mão. Da representação poderá despir-se, demitindo-se do seu lugar no Congresso. Mas, enquanto o occupar, a garantia da sua liberdade adherirá inseparavelmente ao representante, como a sobra ao corpo, como a epiderme ao tecido celular."
Por sua vez, a Constituição de 1934 repetiu o dispositivo, no que se refere à irresponsabilidade (artigo 31), e, quanto a inviolabilidade, ampliou-lhe o período de eficácia, que, começando com o recebimento do diploma, terminava com a expedição dos novos(artigo 32). Impôs a Constituição de 1934 a imediata comunicação de prisão do representante, com a remessa do flagrante, estendendo a prerrogativa ao suplente de deputado, em exercício. Por sua vez, suprimiu um direito de opção criado pela Constituição de 1891, que colidia com a impessoalidade da prerrogativa , um direito irrenunciável. Foi criada a imunidade de isenção de serviço militar, salvo em tempos de guerra, com licença da Câmara(artigo 32, § 2º).
Com o retorno à democracia, a Constituição de 1946 restaurou a tradição(artigo 44), mantendo as prerrogativas previstas na Constituição de 1934, ampliando a inviolabilidade, que se prolonga até a inauguração da legislatura seguinte(artigo 45). Fixou o prazo de 48 horas para a remessa à Câmara do auto de flagrante contra o parlamentar.
A Constituição de 1967, que veio após ao movimento de 31 de março de 1964, apresentou as seguintes inovações: a) O prazo de noventa dias, a contar do recebimento do pedido de licença para procedimento contra deputado ou senador, para que a Câmara sobre ele decida sob pena de o pedido ser incluído automaticamente em ordem do dia e nela permanecer durante quinze sessões ordinárias consecutivas, findas as quais, inexistindo deliberação, ter-se-á como concedida a licença(artigo 34, § 2º); b) A decadência das prerrogativas processuais de deputados e senadores, arrolados como testemunhas, se não atenderem a intimação judicial no prazo de trinta dias e sem justa causa.
Com a Emenda Constitucional n. 1/1969 excluíam-se os crimes contra a honra do princípio da inviolabilidade no exercício do mandato. Naquele modelo constitucional, se dizia que ¨Durante as sessões, e quando para ela se dirigirem ou delas regressarem, os deputados e senadores não poderão ser presos, salvo em flagrante delito de crime comum ou perturbação da ordem pública¨(artigo 32, § 1º). Dizia-se ainda que : ¨Nos crimes comuns, imputáveis a deputados e senadores, a Câmara respectiva, por maioria absoluta, poderá, a qualquer momento, por iniciativa da Mesa, sustar o processo¨(art. 32, § 3º).
A Emenda Constitucional n. 22/1982 extinguiu a licença da Câmara ou do Senado para eventual continuação do procedimento criminal. No entanto, determinou que, nos crimes comuns imputáveis a parlamentares a Casa respectiva, por maioria absoluta, poderia, através da iniciativa da mesa, sustar o processo a qualquer tempo.
Com a Constituição-cidadã de 1988, após a redemocratização, temos o artigo 53, que, de forma ampla e irrestrita, assim prescrevia: ¨Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos¨
Com a Constituição-cidadã de 1988, após a redemocratização, temos o artigo 53, que, de forma ampla e irrestrita, assim prescrevia: ¨Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos¨
Ao contrário do preceito constitucional anterior, não é necessário que, por ocasião do fato, o congressista se encontre no exercício de suas funções legislativas no momento do evento criminoso ou que a manifestação constitutiva do fato ilícito penal verse sobre matéria parlamentar.
O Supremo Tribunal Federal entendeu que a garantia da inviolabilidade estava adstrita ao exercício do mandato ou da prática de ato dele decorrente. Opiniões, palavras e votos que se distanciarem das funções parlamentares não serão amparados pelo artigo 53, caput, da Constituição Federal.
Anoto que a inviolabilidade penal parlamentar não pode albergar abusos manifestos. Não foi certamente pensada para abrigar discursos e manifestações escabrosos, desconectados totalmente do interesse público e patentemente ofensivos inclusive ao decoro parlamentar (RT 648, p. 321; STF, Inq. 803-SP, Pleno, Octavio Gallotti, DJU de 13.10.95, p. 34249).
A imunidade estende-se a todos os crimes de opinião, os chamados ¨crimes de palavra¨, não respondendo o parlamentar por delitos contra a honra, de incitação ao crime, de apologia de crime ou criminoso, previstos no Código Penal, bem como pelos ilícitos definidos na Lei de Segurança Nacional ou ainda outra lei extravagante, que discipline a matéria. Com a Emenda Constitucional n. 35 /2001 o dispositivo passou a ter, artigo 53, a seguinte redação: ¨Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.¨
Por sua vez, o parágrafo primeiro, do artigo 53 da Constituição Federal prescreve que os Deputados e os Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento pelo Supremo Tribunal Federal, que era o antigo parágrafo quarto, agora renumerado pela Emenda Constitucional n. 35/2001, tratando a matéria de imunidade formal.
Preceito inovador, trazido com a Emenda Constitucional n.35 /2001 à Constituição de 1988, diz respeito ao parágrafo segundo, do artigo 53, onde se determina: ¨Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante delito de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, por voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.¨ Em crimes afiançáveis, jamais o parlamentar pode ser preso. No que concerne aos crimes inafiançáveis, somente é admissível a prisão em flagrante. Nenhuma outra modalidade de prisão cautelar (temporária, preventiva, decorrente de pronúncia, decorrente de sentença de primeiro grau ou mesmo decorrente de acórdão de segunda instância) ou mesmo de prisão civil (por alimentos) tem incidência (STF, Pleno, Inq. 510-DF, Celso de Mello).
Tal assunto era originalmente tratado no extinto parágrafo primeiro, que possuía o seguinte teor: ¨Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem a prévia licença de sua Casa.¨ O eliminado parágrafo terceiro, do texto inicial da Constituição de 1988, ditava: ¨No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão e autorize ou não, a formação de culpa.¨
III - UM PROJETO CENSURÁVEL
Volto-me ao presente.
Sem dúvida a PEC levada à apreciação pela nova direção da Câmara dos Deputados traz um verdadeiro bill de indenidade. Para que tanta urgência, diante de uma emenda constitucional diante de um texto já firmado há mais de 30 anos? Onde está a Comissão de Constituição e Justiça?
Disse bem Reinaldo Azevedo, em sua coluna no UOL:
"Como regra, a PEC torna os parlamentares pessoas praticamente fora do alcance do Judiciário. A estrovenga é inaceitável. Convém lembrar que, de acordo com a Constituição, a prisão em flagrante por crime inafiançável tem de ser submetida à Câmara ou ao Senado. Portanto, é a Casa que decide a sorte do deputado ou do senador. Limitando a leitura de crimes inafiançáveis, situações como a deputado Daniel Silveira, preso por agredir o STF, com palavras, não teria o sentido de prisão. A deputada Flordelis não teria o seu mandato parlamentar suspenso.
Não haveria declaração ou manifestação que pudesse levar um parlamentar à Justiça. Ele responderia, no máximo, a um processo disciplinar no Conselho de Ética, que pode resultar na cassação do mandato. Mas não haveria responsabilização civil ou criminal, pouco importando o que dissesse.".
Algo surreal aconteceria nos casos de prisão de parlamentar. o parlamentar - ficaria sob a custódia da Casa a que pertence até o plenário votar; - se a prisão fosse mantida, haveria uma audiência de custódia, e caberia ao juiz deixar o preso em liberdade provisória, a menos que haja manifestação do Ministério Público pedindo a preventiva ou alguma medida cautelar. Que juiz seria esse? O que é como seria essa custódia extrajudicial de parlamentar preso? Ora, isso nunca se viu na história constitucional brasileira, que sempre prezou pelas prerrogativas do Poder Judiciário na matéria.
Quanto a Lei da Ficha Limpa, haveria inelegibilidade com a condenação confirmada por um colegiado -- garantido o duplo grau de jurisdição. Pergunta-se: seriam elegíveis os que renunciassem ao mandato para não ser cassados? E mesmo aqueles que forem cassados? Uma pessoa condenada em primeira instância poderia não recorrer para continuar elegível se achasse que haveria o risco de ter confirmada a condenação. Isso é uma imoralidade.
Ora, tudo isso descamba para a inconstitucionalidade, pois manifesta a desproporcionalidade dessas medidas afora a nítida falta de razoabilidade empírica com relação a sua praticidade. Se é que se pode falar em praticidade?
É o cúmulo na história constitucional brasileira, de forma que fica nítido que o atual presidente da Câmara dos Deputados, cercado de uma série de investigações, cujo passado condena, quer "liberar geral", na expressão popular, desmoralizando o instituto da imunidade parlamentar, voltando-a para a proteção da impunidade.
De bom, fica apenas a parte do projeto que mantém jurisprudência firmada do STF no que diz respeito à construção normativa, que densifica norma quanto a competência da Suprema Corte no que concerne a ilícitos praticados em razão do mandato.
*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado
