A Medida Provisória 966 e a necessária proteção ao gestor público

A Medida Provisória 966 e a necessária proteção ao gestor público

Aldem Johnston Barbosa Araújo*

15 de maio de 2020 | 12h00

Aldem Johnston Barbosa Araújo. FOTO: DIVULGAÇÃO

A comunidade jurídica se viu surpreendida com a Medida Provisória nº 966 que dispõe sobre a responsabilização de agentes públicos por ação e omissão em atos relacionados com a pandemia da covid-19.

A MP nº 966 trouxe consigo uma grande polêmica quanto à sua utilidade, uma vez que sua redação se sobrepõe ao que já consta de alguns dispositivos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (também conhecida pela sigla LINDB), como é o caso por exemplo do disposto no artigo 28.

Na redação que lhe foi conferida pela Lei nº 13.655/2018, a LINDB, no mencionado artigo 28, dispõe que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.

O dolo que responsabiliza o agente público quando do proferimento de suas decisões e do oferecimento de suas opiniões técnicas tem seu conceito impregnado mesmo em quem não é operador do direito: traduz-se na vontade de agir de determinada forma com a intenção de obter um determinado resultado.

Já o chamado erro grosseiro que igualmente responsabiliza o agente público nos termos do art. 28 da LINDB, se trata de um conceito que foi cunhado em decisões do Tribunal de Contas da União e que tem sido compreendido pela doutrina como um equivalente da culpa temerária/culpa grave.

Pois bem, em seu artigo 2º, a MP nº 966 acolheu integralmente a redação de uma norma infralegal que regulamenta a LINDB para conceituar o erro grosseiro como aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.

A norma legal que inspirou o artigo 2º da MP nº 966 foi o § 1º do artigo 12 do Decreto nº 9.830/2019, tal decreto, como já referido, regulamenta os artigos 20 a 30 da LINDB.

Ou seja, neste ponto, em que pese a aparente redundância legislativa (fenômeno extremamente comum no Brasil, diga-se), é possível afirmar que a MP tornou uma norma infralegal (cuja aplicabilidade a Estados e Municípios era discutível) numa norma com força de lei nacional, um evidente progresso.

E mais, se muito embora pudesse se dizer que o conceito de erro grosseiro decorresse de uma simples inferência interpretativa do art. 28 da LINDB, a MP nº 966 afastou a insegurança jurídica que decorre da possibilidade de diversas interpretações jurídicas e trouxe um conceito revestido de força legal, outro evidente progresso.

Veja, quem milita no dia a dia do direito administrativo brasileiro sabe que essas redundâncias normativas que busquem deixar o mais exato possível determinados conceitos, infelizmente são fundamentais na defesa dos agentes públicos em face dos órgãos de controle, vez que esses rotineiramente responsabilizam gestores muitas vezes por divergências interpretativas sobre as normas que foram aplicadas em determinado caso concreto.

A MP 966 claramente tenta criar um microssistema transitório de responsabilização e salvaguarda dos agentes públicos federais, estaduais e municipais que estão atuando tanto no enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia da covid-19 como no combate aos efeitos econômicos e sociais igualmente decorrentes da aludida pandemia.

Um dos méritos deste microssistema extraordinário de responsabilização previsto na MP 966 (excepcional para esses tempos de crise sanitária) em relação ao regime de responsabilização ordinário previsto na LINDB é conferir um maior detalhamento, veja-se como exemplo o que é preconizado no § 1º do art. 1º da Medida Provisória.

A MP traz regras sobre a responsabilização do gestor quando da emissão de opinião técnica que constavam do § 6º do artigo 12 do Decreto nº 9.830/2019 mas que não constavam da LINDB.

Ou seja, a MP resolveu um possível problema de constitucionalidade, vez que conferiu força de lei a uma regra que constava apenas de um decreto que poderia ser questionado por ter transbordado os limites regulamentares definidos pela CF/88.

E este problema de normas que constavam do Decreto nº 9.830/2019 mas que não constavam da LINDB foi corrigido pela MP também no § 2º do seu art. 1º. Neste aspecto, portanto, mais uma vez é louvável a MP.

Pudesse a Medida Provisória 966 ser restringida a esses dois benefícios: (i) conferir força de lei nacional aplicável a todos os entes da Federação e (ii) eliminar dúvidas sobre a constitucionalidade de algumas regras contidas no Decreto nº 9.830/2019, ela já se mostraria bastante útil, mas ela ainda vai além disso, pois no seu artigo 3º traz uma regra de responsabilização que certamente se revelará ser muito útil, lógica e necessária.

O aludido dispositivo traz em seus incisos I e IV o que a princípio seria uma mera reiteração de dispositivos já constantes da LINDB, mas o faz num contexto relacionado à caracterização do erro grosseiro.

Ou seja, se na LINDB “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor” são consideradas quando da interpretação de normas sobre gestão pública e as “as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente” são consideradas quando da decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, na MP tais fatores serão considerados para aferir a ocorrência do erro grosseiro.

O artigo 3º da MP 966 encerra trazendo regras extremamente lógicas para aferição do erro grosseiro no contexto das inúmeras dificuldades provocadas pela pandemia, vez que ela exige que sejam avaliadas: a) a complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público; b) a circunstância de incompletude de informações na situação de urgência ou emergência e c) o contexto de incerteza acerca das medidas mais adequadas para enfrentamento da pandemia da covid-19 e das suas consequências, inclusive as econômicas.

É claro que a MP não está imune de críticas. É normal que seja assim aliás, mas certamente eventuais impropriedades podem ser objeto de aperfeiçoamento pelo Congresso Nacional quando das votações para sua conversão em lei.

No contexto extremamente complexo e extraordinário que adveio com a pandemia do coronavírus, extremamente pautado por uma intensa incerteza e pela falta de parâmetros para enfrentar um sem número de desafios sem precedentes, a Medida Provisória 966 pode ser um instrumento extremamente útil para que o gestor público possa fazer frente às exigências impostas pelo desempenho da função administrativa.

Como a MP não exonera o mau gestor da devida responsabilização (vez que ela é um aprimoramento da LINDB pensado para este momento de crise) e não impede o devido accountability, é preciso se despir de alguns preconceitos que incidem sobre os gestores de recursos públicos, para garantir que os agentes públicos só sejam responsabilizados quando de fato seja devido.

*Aldem Johnston Barbosa Araújo, advogado de Mello Pimentel Advocacia

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