A eficiência no serviço público e os riscos da reforma administrativa

A eficiência no serviço público e os riscos da reforma administrativa

Renata d’Aguiar*

24 de maio de 2021 | 09h00

Renata d’Aguiar. FOTO: DIVULGAÇÃO

A reforma administrativa proposta pelo governo tem como objetivo, por meio de mudanças nas regras de contratação e das remunerações do funcionalismo público, melhorar a qualidade dos serviços públicos e conter o crescimento das despesas obrigatórias, que têm provocado uma redução do espaço fiscal e, consequentemente, uma queda forçada das despesas discricionárias. A princípio, não tem como não ver com bons olhos a reforma. É claro que a máquina, em razão do seu gigantismo, precisa passar por uma revisão de tempos em tempos.

Curiosamente, embora fala-se muito em reforma tributária, do ponto de vista fiscal há pontos relevantes na reforma administrativa. Isso acontece porque hoje o principal instrumento de cumprimento das metas fiscais previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), durante a execução orçamentária, é a limitação de empenho e de pagamento das despesas discricionárias, que, em decorrência da sua natureza, são a modalidade de despesas sujeita a contingenciamento, caso necessário. Já, as despesas obrigatórias que, em 2021, representam 92,6% do orçamento, não podem ser contingenciadas. E, dentro deste universo, estão as despesas com pessoal. E é aí que começam os problemas.

As despesas obrigatórias são aquelas que o governo não pode deixar de realizar, seja por determinação constitucional ou legal, tais como o pagamento de salários, aposentadorias e demais benefícios previdenciários, as aplicações dos mínimos constitucionais em saúde e educação, o pagamento dos encargos da dívida pública e as transferências constitucionais a Estados e Municípios. Ou seja, são despesas que o governo não pode cortar sem que haja uma mudança legislativa que permita reduzi-las.

Já as despesas discricionárias originam-se da própria lei orçamentária, no momento em que se decide o mérito e a conveniência da sua inclusão no orçamento, seja durante a elaboração do projeto de lei  pelos ministérios , no âmbito do Poder Executivo, seja na Comissão Mista de Orçamento do Congresso, no âmbito do Poder Legislativo, podendo, então, ser alocadas diretamente pelos parlamentares. Ou seja, é onde o Estado pode, enfim, direcionar suas prioridades de investimentos.

Em 11 de maio, o ministro Paulo Guedes esteve na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara para tratar da admissibilidade jurídica da reforma administrativa (PEC 32/2020). Na oportunidade, defendeu que durante duas décadas no período militar o Brasil cresceu consideravelmente movido pelos investimentos do Estado. No período de transição para um regime mais aberto, houve uma remodelagem do Estado brasileiro, demandando recursos para áreas sociais, como educação e saúde. A preocupação com a saúde e com a educação se tornou uma das grandes marcas da democracia.

É louvável a preocupação com as aspirações sociais da população, sobretudo nas áreas da saúde e educação. Em um país caracterizado pela alta desigualdade social, que vem crescendo cada vez mais em decorrência da pandemia da Covid-19, é evidente que a desigualdade faça parte de todos os discursos políticos. Na oportunidade, o ministro também ressaltou a importância do Fundeb com vistas à redução da desigualdade educacional.

É importante lembrar que despesas destinadas para políticas públicas voltadas para educação e saúde já estão previstas na Constituição. Então, o objetivo da PEC seria mesmo o de abrir espaço fiscal para educação e saúde? Vale lembrar que o Ministério da Economia no passado questionou o aumento do percentual de complementação da União do Novo Fundeb, colocando na balança aspectos fiscais e a educação. Não vou aqui discutir qual está certo ou errado, até porque isto está superado: venceu a educação.

O fato é que existe uma necessidade de abrir espaço no orçamento para acomodar despesas discricionárias voltadas para investimentos públicos. Claro que os investimentos são importantes, afinal, foram o principal motor para o crescimento econômico durante duas décadas, como bem colocou o ministro Paulo Guedes no início do seu discurso. Mas vale mencionar também que as despesas discricionárias são justamente aquelas que dão margem a negociações orçamentárias com os parlamentares, o que dá mais poder para o Congresso. Em outras palavras, o debate que se dá na reforma administrativa é simples: as mudanças propostas serão capazes de reduzir as despesas com pessoal e de viabilizar mais espaço fiscal para investimentos?

Os servidores públicos atuam em políticas de Estado, independentemente de o governo ser de esquerda ou de direita. Ou seja, a atuação dos servidores possibilita que não existam rupturas nos programas dos governos. Além disso, funcionários que não possuem estabilidade são mais propensos a se curvarem a interesses políticos para não serem incorporados nos elevados índices de desemprego do país. Apesar de a PEC prever a vedação da demissão por motivos políticos, existem inúmeras formas de camuflar as reais intenções de uma demissão. A reforma também prevê a eliminação das restrições atualmente existentes à ocupação de cargos em comissão e funções de confiança, permitindo sua ocupação, sem limites, por pessoas que não possuam vínculos funcionais com a administração pública.

Um duro diagnóstico veio da área técnica, curiosamente, do próprio Congresso. Nota Técnica recém-divulgada pela Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado diz que o primeiro impacto fiscal vislumbrado com a aprovação da PEC 32/2020 seria o aumento da corrupção na administração pública. “A título de exemplo, estudo da FIESP estimou o custo médio anual da corrupção no Brasil entre 1,38% e 2,3% do PIB. Considerando o PIB de 2019 (R$ 7,4 trilhões), esse custo anual ficaria entre R$ 102,1 bilhões e R$ 170,2 bilhões. Dada essa magnitude, mesmo incrementos percentualmente pequenos já teriam expressivo impacto fiscal.”

Na contramão da PEC 32/2020, a mesma instituição que realizou o estudo acima sugeriu que fosse eliminada a possibilidade de nomeação de pessoas sem vínculo com a administração pública, em uma possível reforma administrativa, como uma das medidas para combater a corrupção.

Tanto a doutrina jurídica quanto estudos econômicos associam a ocupação de cargos em comissão por pessoas sem vínculo com a ocorrência de má utilização do dinheiro público. Um episódio recente que ilustra bem esse ponto foi divulgado pela imprensa, que levantou suspeitas de mais de R$ 1 bilhão em uma fraude apurada no Fies, que vinha sendo operacionalizado basicamente por funcionários sem vínculo com a administração pública.  Não se trata aqui de questionar os comissionados, mas de mostrar que servidores concursados, se estimulados, treinados e com anos em uma função, podem ser mais eficientes.

É fundamental que reformas relacionadas à economia de despesa de pessoal estejam associadas a uma melhor gestão de recursos humanos para que não gerem perda de produtividade. Hoje, na administração pública, inúmeros servidores estão sobrecarregados, enquanto outros não possuem tantas atividades. Em março de 2021, a imprensa divulgou que apenas um servidor opera manualmente transferências de mais de R$ 30 bilhões referentes ao Fundeb e ao Salário-Educação. Nesse sentido, é importante que haja um dimensionamento da força de trabalho atual do governo para melhorar a alocação dos atuais servidores públicos.

Vale ressaltar que as despesas de pessoal são incomprimíveis no curto prazo por conta dos direitos já adquiridos dos atuais servidores e da impossibilidade de redução dos seus salários. Então, não devemos esperar que a reforma administrativa amenize, no curto prazo, o rápido crescimento da desigualdade social brasileira. Segundo o estudo realizado pelo Senado, a PEC 32/2020, de forma agregada, deverá, inclusive, piorar a situação fiscal da União. A nota técnica ainda ressaltou a estranheza de o Poder Executivo não ter divulgado qualquer estimativa do seu impacto fiscal.

O espaço fiscal resultante de uma possível aprovação da PEC 32/2020 não sofrerá alterações favoráveis no curto prazo e, talvez, nem sequer no médio e no longo prazos. De toda forma, a qualidade do serviço público certamente será prejudicada, caso não haja uma melhor gestão dos recursos humanos já à disposição do governo. O aprimoramento da qualidade do serviço público independe da aprovação da reforma administrativa. Requer, sobretudo, uma alocação mais eficiente dos atuais servidores em exercício e uma flexibilização para movimentação dos servidores entre órgãos.  O mais importante agora é arrumar a casa.

*Renata d’Aguiar é auditora federal de finanças e controle do Tesouro Nacional, ex-diretora de Gestão de Fundos e Benefícios do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e Economista pela FGV/EPGE

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