A diluição sancionatória na nova Lei de Improbidade Administrativa

A diluição sancionatória na nova Lei de Improbidade Administrativa

Leonardo Bellini de Castro*

10 de outubro de 2020 | 16h30

Leonardo Bellini de Castro. FOTO: DIVULGAÇÃO

O Brasil, como é cediço, não é particularmente conhecido pelo rigor na aplicação de punições para aqueles violadores da ordem jurídica. Bem ao contrário, é até popularizada no imaginário coletivo a visão do País como o oásis de criminosos, em especial aqueles do colarinho branco, que usufruem dos haveres obtidos ilicitamente sem maiores percalços.

Forçoso reconhecer, portanto, que ostentamos nacional e internacionalmente uma imagem de País da impunidade, fator derivado de inúmeras circunstâncias materiais, normativas e institucionais. Disso decorre que nossa legislação não espelha um fantasioso punitivismo que, por vezes se alardeia, mas caminha, bem ao contrário, na contramão desse discurso.

A impunidade em tema afeto à corrupção, lado outro, é ainda mais pronunciada e efetiva, em especial na medida em que se desvanece, com cada vez mais intensidade, a reversão de tendência que havia se verificado nos últimos anos.

Multifacetados motivos podem ser apontados para essa guinada no enfrentamento da corrupção, podendo se destacar a incisiva mobilização da classe política, econômica, jurídica e até mesmo dos altos escalões do Poder Judiciário. No terreno normativo, é certo, a mudança da Lei de Improbidade Administrativa vem se enquadrar certamente nesse movimento.

Enfatizemos, assim novamente o texto substitutivo preparado pelo deputado federal Carlos Zarattini (PT-SP), que altera o projeto de Lei 10887/2018 que então tramitava, com o escopo de alterar a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.492/92).

Sem embargo das várias impropriedades do texto, a minar a capacidade dissuasória da legislação de forma quase que absoluta, no campo especialmente das sanções as alterações se nos afiguram suficientes a tornar o texto mais um enunciado retórico de ineficiência, tal qual os muito diplomas normativos atualmente existentes.

Nessa linha, cumpre lembrar que atualmente o art.12 da Lei nº 8.429/92 estabelece as sanções para os agentes públicos que incorrem em atos tidos de improbidade administrativa, os quais se subdividem em atos que importam em enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário e que implicam em violação aos princípios regentes da atividade administrativa.

As sanções para cada um dos atos enquadrados na tipologia acima referida obedecem a uma lógica decrescente de gravidade, sendo os mais graves os relacionados ao enriquecimento ilícito, de mediana gravidade os que importam prejuízo ao erário e menos graves os violadores dos princípios administrativos, sendo as penas cominadas as de perda do cargo público, suspensão dos direitos políticos, proibição de contratação com a administração pública, proibição do recebimento de incentivos fiscais ou creditícios e multa.

As referidas penas, nesse particular, segundo os termos do próprio art.12 da Lei nº 8.429/92, podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa e ainda podem sofrer uma incidência mais ou menos severa em consonância com a análise de proporcionalidade levada a efeito pelo Juiz da causa, que pode dosar, por exemplo, o valor da multa, o prazo de suspensão dos direitos políticos, bem como os prazos de proibição de contratação com a administração pública ou de recebimento de benefícios fiscais ou creditícios, de acordo com critérios legais pré-definidos.

Isso significa dizer que, ainda que em tese se encontre a previsão normativa de inúmeras sanções, cuja incidência cumulativa e ou em patamares máximos possa ser considerada demasiado rigorosa, o fato é que cabe ao Juiz da causa a análise casuística das circunstâncias para a dosagem das sanções, análise essa ainda sujeita ao escrutínio dos vários escalões do Poder Judiciário.

Ocorre que o projeto em andamento no Congresso Nacional subverte essa lógica normativa, minorando sensivelmente as sanções, estabelecendo critérios irracionais para a sua aplicação e simplesmente suprimindo algumas delas.

Veja-se, de início, que o projeto em epígrafe estabelece que somente será configurado o ato de improbidade administrativa na hipótese de dano patrimonial para a pessoa jurídica a que vinculado o agente, suprimindo-se, pois, a possibilidade punitiva na hipótese de prejuízo moral. No mais, como já anotamos em outra oportunidade, suprime-se o ato de improbidade administrativo configurador de violação aos princípios de regência da atividade administrativa.

Assim, uma licitação dirigida e fraudada em prol de familiares ou amigos do agente ou a contratação de agentes públicos, sem concurso público, nessas circunstâncias, deixam de ser ilícitos puníveis.

De outra senda, a pena de multa civil é sensivelmente diminuída, circunscrevendo-se a apenas o montante de uma vez o valor do acréscimo patrimonial ilícito ou do prejuízo ao erário, quando, sob a égide da legislação anterior, podia-se atingir o montante de 3 vezes o valor do enriquecimento ou de duas vezes o valor do prejuízo causado.

Como indicamos, o valor da multa podia ser adequadamente sopesado pelo juiz, de modo que não significava que atingiria os valores máximos acima indicados, reservados para hipóteses de maior gravidade.

No novo modelo, no entanto, suprime-se essa possibilidade, já que o juiz somente poderá aplicar a multa no montante máximo acima assinalado, excetuada a hipótese que o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o seria ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade.

Ocorre que, a nosso juízo, a cláusula de exceção aberta é inoportuna e irracional, na medida que o fator a gerar a possibilidade de aumento da multa nunca poderia estar atrelada à situação econômica do réu, circunstância, no mais das vezes de difícil apreensão, mas sim ao desvalor da própria conduta do agente, mais ou menos grave.

É dizer, a gravidade em concreto do ato ímprobo praticado é que deve nortear a fixação da sanção e o valor da multa e não a situação econômica do réu, circunstância que é normalmente objeto de fraude para a ocultação de patrimônio.

De outra linha, a sanção de perda da função pública fica adstrita ao vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o Poder Público na época do cometimento da infração, de modo que o agente poderá ocupar outro cargo público distinto daquele que gerou a perda do cargo.

Ora, a referida alteração é ainda mais perniciosa, na medida em que a sanção da perda da função pública revela a inabilitação moral do agente para o exercício de qualquer função pública e não somente aquela que gerou a perda do cargo.

Com efeito, basta imaginar a hipótese que um agente público tenha sido condenado por se apropriar de dinheiro público enquanto ocupante de um cargo público em uma dada Prefeitura. A sua nomeação para o exercício de cargo em comissão na mesma Prefeitura, ou até mesmo sua aprovação em concurso público para ocupar outro cargo, o colocaria novamente nos quadros administrativos que já lesou.

Disso resulta que o potencial de saneamento dos quadros administrativos com a exclusão de agentes não comprometidos com o interesse público estaria irremediavelmente comprometida.

Outra agravante é a previsão do art.18, §2º, que estabelece que na hipótese de litisconsórcio passivo, ou seja, na hipótese de pluralidade de agentes ímprobos responsáveis, a condenação ocorrerá no limite da participação e benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade.

Cumpre assinalar, que a novel regra cria um regime jurídico de responsabilização civil distinto do previsto no Código Civil, aplicável para as pessoas em geral. Com efeito, o Código Civil estabelece, em seu art. 942, que os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado e que, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.

Ou seja, no regime jurídico geral a causação de dano implica em responsabilidade solidária, de modo que o credor poderá cobrar a reparação dos danos integralmente de todos que para tanto tiverem concorrido, cabendo àquele que eventualmente pagar a integralidade do dano ajuizar ação de regresso contra eventuais codevedores.

Já no projeto em mira, a regra da solidariedade sofre uma substancial subversão no tocante ao regime geral de reparação do dano por ilícitos, estabelecendo a necessidade de indicação precisa de qual a participação de cada qual para o dano, exigência de difícil ou impossível aferição, bastando imaginar um contrato superfaturado ou uma obra inacabada para a qual concorreram variados agentes públicos e privados.

Em suma, o Brasil, que já sofre com pornográficos índices de corrupção e má-gestão da coisa pública, ao invés de ver aperfeiçoada a legislação com vistas a facilitação da punição de agentes corruptos, ganha iniciativas como essa que procuram inviabilizar a persecução, tornando-o um paraíso cada vez mais atrativo para parasitas do patrimônio coletivo.

*Leonardo Bellini de Castro, mestre em Direito pela USP e promotor de Justiça em São Paulo

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