A data-base do prazo de reajustamento de contratos de obras públicas

A data-base do prazo de reajustamento de contratos de obras públicas

Thiago Lima Breus e Pedro Henrique Braz De Vita*

09 de janeiro de 2021 | 12h00

Thiago Lima Breus. FOTO: DIVULGAÇÃO

Dentre os diversos setores econômicos, a construção civil possui uma das cadeias de suprimentos mais abrangentes. A execução de uma obra depende de uma gama bastante ampla de fornecedores, de matérias-primas, como areia, brita e madeira, de insumos como cimento, aço, cobre, tubos e conexões e até de componentes eletrônicos de custo elevado, como sistemas de elevadores, bombas e motores elétricos.

Além de ter gerado a suspensão de obras em razão da impossibilidade de deslocamento e de contato social entre os trabalhadores, com o consequente estabelecimento de novos protocolos de segurança nos canteiros de obras, a Pandemia do Covid-19 ensejou a interrupção temporária da produção industrial de diversos insumos, o que acarretou a escassez de múltiplos produtos no mercado, sobretudo do cimento, do PVC e do aço e derivados, que sofreram – em razão disso – altas exponenciais, muito acima do que até então foi retratado pelos índices inflacionários para o período.

A origem da majoração extraordinária dos preços dos insumos da construção civil decorre, direta ou indiretamente, da pandemia. Esse incremento dos preços tem ocasionado impactos relevantes na estrutura de custos dos contratos da construção civil, provocando o rompimento de sua equação econômico-financeira e dificultando o cumprimento de diversos compromissos assumidos por empresas do setor.

No segmento das obras públicas, o panorama se torna ainda mais complexo em virtude das limitações que recaem sobre o gestor público para renegociar preços originalmente contratados e mitigar os impactos da variação dos custos enfrentados pelo empresário para executar determinado projeto.

Não bastassem os burocráticos e desgastantes procedimentos de revisão – que são legítimos, dada a excepcionalidade da pandemia da COVID-19 e dos seus efeitos econômicos –, são razoavelmente comuns os casos em que a Administração Pública protela ao máximo a realização de reajustes dos valores originalmente contratados, utilizando como justificativa a inviabilidade de o fazer antes do transcurso do interregno de 1 (um) ano previsto na Lei nº 10.192/2001.

Essa justificativa, todavia, nem sempre é procedente.

É comum que a Administração Pública utilize como data-base para a contagem do interstício anual acima referido a data da apresentação das propostas pelos licitantes. Mas esse não é o único marco temporal apto a exercer essa função.

O art. 40, inc. XI, da Lei nº 8.666/93, estabelece que o critério de reajuste eleito deverá observar o necessário intervalo anual “[…] desde a data prevista para a apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir […]”.

Não se ignora o fato de que a expressão “do orçamento a que essa proposta se referir” não é totalmente clara, e pode gerar controvérsias quanto ao seu conteúdo. O orçamento mencionado na norma consiste na própria proposta apresentada pelo licitante (que, em última análise, foi construída com base em procedimento de cotação de preços realizada junto a fornecedores) ou no orçamento estimado elaborado pela Administração Pública?

A resposta pode ser encontrada na jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), e o Acórdão nº 19/2017 – Plenário é bastante representativo.

Ele decorre do julgamento de representação movida por empresa interessada em licitação cujo objeto era a execução de reforma, com fornecimento de material, mão de obra, ferramental e todos os equipamentos necessários à perfeita realização dos serviços no Edifício denominado Bloco “O” da Esplanada dos Ministérios, em Brasília-DF.

Um dos pontos do edital impugnados pela representante foi justamente a data-base eleita para a contagem do prazo anual para realização de reajuste contratual. De acordo com o ato convocatório o interstício temporal deveria ser contado da data da apresentação das propostas (13/09/2016), em que pese o orçamento estimado elaborado pela própria Administração Pública – que serviu de base para a elaboração daquelas propostas – ter sido elaborado 9 (nove) meses antes (em janeiro de 2016).

Naquela oportunidade, o TCU reconheceu que esse estado de coisas poderia gerar problemas durante a execução do contrato, uma vez que os preços propostos pela futura contratada poderiam ficar defasados em relação ao avanço dos seus custos.

E para solucionar a questão, o TCU expediu a seguinte recomendação: “em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, §1º, da Lei 10.192/2001”.

Como se vê, o TCU reconhece que em contratos de obras públicas, o mais recomendável é que o prazo de 1 (um) ano para realização de reajustes contratuais seja contado da data em que o orçamento estimado da Administração Pública foi elaborado.

Esse posicionamento é especialmente pertinente para o contexto em que se encontra a grande maioria dos contratos de obras públicas. Vários desses contratos foram firmados a partir de propostas elaboradas com base em orçamentos estimados estruturados em momento anterior à crise imposta pela pandemia da COVID-19. Crise que elevou extraordinariamente os custos enfrentados pelos contratados e que está colocando em xeque a viabilidade dos referidos ajustes.

Há poucas dúvidas de que, nesse cenário, a efetivação de reajustes de preços, tão logo elas sejam possíveis, ajuda a minimizar os efeitos financeiros da crise e a garantir que os contratos sejam honrados pelos particulares contratados.

Portanto, e na ausência de previsão do Edital que expressamente aponte outra solução, é legítimo e salutar que o prazo para a realização de reajuste contratual seja contado do momento em que o orçamento estimado – que serviu de base para a elaboração das propostas apresentadas durante a licitação – foi elaborado pela Administração Pública contratante.

Do mesmo modo, é recomendável que os editais estruturados durante esse período de crise – no qual a variação de custos tem se mostrado acentuada e altamente imprevisível – adotem expressamente essa solução, de modo a evitar dúvidas e trazer segurança jurídica para os procedimentos licitatórios e, por consequência, evitar a suspensão de contratos, a judicialização desnecessária e o aumento de estoque de obras paradas, em benefício de toda a sociedade.

*Thiago Lima Breus, doutor e mestre em Direito do Estado pela UFPR. Head da área de direito administrativo do Vernalha Pereira Advogados. Professor Adjunto da UFPR

*Pedro Henrique Braz De Vita, doutorando e mestre em Direito do Estado pela UFPR. Advogado da área de direito administrativo do Vernalha Pereira Advogados. Professor do Centro Universitário UniOpet

Tudo o que sabemos sobre:

Artigo

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.