Até a chamada flexibilização do monopólio estatal do petróleo ocorrida em 1995, com o advento da Emenda Constitucional nº 9 e sua subsequente regulação pela Lei do Petróleo, editada em 1997, o abastecimento nacional de combustíveis obedecia a uma lógica de segurança nacional, através da segmentação das atividades e rígido controle estatal. A exploração, produção, refino, transporte, importação e exportação de petróleo e seus derivados estavam sob o monopólio da União e eram exercidas, em caráter de exclusividade, pela Petrobras, estatal criada especificamente para tal finalidade.
Participação privada só a partir da distribuição e da revenda e, mesmo assim, sob o controle estrito do extinto Conselho Nacional do Petróleo - CNP, órgão dirigido por militares, que, além de determinar o preço nas refinarias, estabelecia as margens de remuneração dos distribuidores e dos revendedores e fixava o preço dos combustíveis nas bombas. Além disso, até 1988 só um imposto incidia sobre os combustíveis, o chamado imposto único, de competência federal, cuja base de cálculo era o preço cobrado nas bombas.
Simples, mas pouco eficiente, pois sobrecarregava a estatal e permitia o estabelecimento de margens pouco realistas, pela ausência de parâmetros competitivos. Tudo repousava na capacidade de o governo entender o mercado internacional e as demandas internas e estabelecer os preços dos combustíveis. Se fixados em patamares mais altos que o mercado, pagava o consumidor. Se mais baixos, criava-se um subsídio cruzado que retirava recursos de áreas carentes e penalizava a população em geral.
Com a flexibilização do monopólio, o jogo era para ter mudado, mas mudou pouco. Como o modelo adotado foi o de desmonopolização para frente, ou seja, esperando-se a diluição da posição dominante da Petrobras pela entrada de novos agentes, mas sem mitigá-la de imediato, o monopólio que era legal passou a ser de fato. Houve, é verdade, progressos na exploração e produção, com muitas empresas, inclusive estrangeiras, participando das rodadas de licitação promovidas pela Agência Nacional do Petróleo e arrematando blocos exploratórios. A participação privada na produção é hoje expressiva, mas dificuldades de ordem logística ainda dificultam a chegada da nova produção ao mercado.
No entanto, nas demais atividades o monopólio persistiu e a situação atual, mais de duas décadas depois de sua flexibilização, ainda aponta para situações de pouca ou nenhuma competição. A Petrobras, após pressão de vários agentes, foi obrigada a celebrar Acordo de Cessação de Conduta com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o CADE, comprometendo-se a vender ativos e participação acionária em empresas controladas para mitigar a sua posição dominante no mercado. Esse processo está em andamento. Alguns ativos já foram vendidos e há interessados em adquirir outros em oferta, inclusive refinarias representando quase que metade do parque nacional de refino.
Mas o processo não é fácil, exige tempo e está sempre na mira dos grupos do "petróleo é nosso". De acordo com a Constituição Federal, as empresas estatais e sociedades de economia mista, como a Petrobras, que exploram atividades econômicas, devem reger-se pelo estatuto das empresas privadas, na forma da lei. Nesse sentido dispõem a Lei do Petróleo e a Lei 13.303/2016, a Lei das Estatais, que procurou dotar tais empresas de autonomia financeira, administrativa e operacional, propiciando, ao mesmo tempo, uma melhor visão de sua governança.
A Petrobras, após a crise de corrupção que a assolou em passado recente, fez ainda mais, auditando processos, revendo procedimentos internos e adequando os seus estatutos.
No entanto, malgrado a autonomia que lhe confere a lei, a Petrobras encontra entraves à sua governança. Por sua posição ainda dominante no abastecimento nacional de combustíveis e por ser o Governo Federal o seu acionista controlador, a empresa está sujeita a pressões políticas sobre suas atividades, sobretudo em decisões administrativas fundamentais à sua sobrevivência e desenvolvimento, como a formação dos preços dos produtos que comercializa.
Ainda que no discurso seja dada à empresa plena autonomia para praticar a política de preços aprovada pelos seus acionistas, inclusive pelo controlador, que leva em conta, como não podia deixar de ser, a paridade internacional, basta uma flutuação externa e o consequente ajuste interno no preço dos combustíveis para que a política seja desconstruída, gerando incertezas e grandes discussões entre investidores e grupos nacionalistas, que ainda defendem que a função social de uma empresa estatal de capital aberto, com acionistas privados, com ações cotadas em bolsa e que compete no mercado nacional e internacional é a de subsidiar determinadas atividades, sofrendo grandes prejuízos.
Como resolver a questão? Leis foram editadas, governanças foram revistas e aperfeiçoadas, mas a interferência política continua e vai continuar enquanto a visão do governo, como acionista controlador da empresa, não mudar em relação à autonomia de sua administração.
No caso da Petrobras, a solução passa pela finalização, com a urgência devida, da venda de ativos e participações, sobretudo refinarias, dutos e terminais, conforme acordado com o CADE. Completada essa fase e com o início da concorrência em alguns segmentos, como o refino, seria a hora de se verificar se ainda estariam presentes os requisitos que inspiraram a criação da Petrobras como empresa estatal, lá nos idos de 1950.
Provavelmente a resposta seria negativa, tendo em vista a urgência de o país monetizar as suas riquezas naturais, sobretudo as reservas do pré-sal, antes que a substituição dos combustíveis fósseis se torne realidade num futuro bem próximo. Nesse cenário de transição, serão necessários aumentos significativos da produção, o desenvolvimento do mercado interno e a expansão da infraestrutura, o que exigirá vultosos recursos. Se forem privados bem melhor, pois permitirá ao Estado investir nas áreas sociais prioritárias.
Todo esse processo deverá ser baseado na edição de normas legais e infralegais que assegurem, de fato e de direito, a plena concorrência em todo o setor, sem agentes dominantes, pondo-se fim à interferência do governo no mercado de combustíveis. Com a concorrência e com a prática de preços competitivos entre os diversos agentes, o mercado tenderia a se estabilizar, sem flutuações abruptas. Nesse cenário, a função do governo seria, apenas, a de regular o setor e garantir a concorrência. Melhor para o consumidor, melhor para o país.
*Antônio Luís de Miranda Ferreira, sócio-fundador do escritório Schmidt, Valois, Miranda, Ferreira & Agel
