A celeuma da PEC do Orçamento de Guerra

A celeuma da PEC do Orçamento de Guerra

Rachel Sztajn e Reinaldo Marques da Silva*

20 de abril de 2020 | 08h20

Em 17/4/2020, em sessão virtual, o Senado aprovou em segundo turno a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 10/2020, chamada de PEC do Orçamento de Guerra que retira do Orçamento-Geral da União os gastos emergenciais para conter os danos causados pela pandemia da covid-19 no Brasil, alocando-os em orçamento paralelo, excepcional, a fim de não violar a regra do teto de gastos, nada obstante o impacto fiscal tendo em vista a pandemia e seus reflexos sobre a economia. Lembremo-nos de que a Lei Orçamentária prevê a arrecadação e as despesas a que é preciso fazer frente. Mais, que o orçamento, em princípio, deve ser equilibrado, aproximando-se do doméstico – menos gastos quando há menor previsão de entrada de caixa.

O texto aprovado na Câmara dos Deputados retornará à Casa para que os deputados votem as alterações aprovadas pelo Senado.

Inicialmente, discutamos a eficiência – regra econômica para a melhor alocação de recursos – desta opção (PEC) escolhida pelo Congresso Nacional para modelagem de normas econômico-financeiras em face dos efeitos do coronavírus. Sabemos que o rito legislativo de aprovação de uma PEC é mais rígido e exigente do que normas ordinárias. Por assim ser, caso haja necessidade de alteração de qualquer disposição da PEC do Orçamento de Guerra, somente uma nova PEC poderia ensejar tal mudança.

É evidente que a PEC do Orçamento de Guerra não é a melhor escolha legislativa para administrar uma crise das proporções da causada pela pandemia. Muitas demandas são imprevisíveis. Hoje, Estados e Municípios necessitam urgentemente de leitos hospitalares e respiradores para atender as demandas de pessoas infectadas; as empresas, por seu lado, precisam de liquidez, portanto de crédito, para suportarem as reduções de faturamento causadas pelo isolamento social e a paralisação de atividades, mantendo, na medida do possível, sua solvência. Atendidas estas necessidades, daqui a alguns dias, ou semanas, as demandas podem ser totalmente diversas. Ante a excepcionalidade e transitoriedade da conjuntura, espera-se que breve, as regras de combate à pandemia covid-19 deveriam ser flexíveis para serem rapidamente adaptadas conforme a dinâmica da realidade se impuser.

Note-se que sequer o dispositivo da PEC 10/2020 que autoriza a União a descumprir a chamada “regra de ouro” do Orçamento durante todo o ano em que vigorar o estado de calamidade exige emenda constitucional, vez que o inciso III do art. 167 da Constituição Federal permite ao Poder Legislativo, por maioria absoluta, aprovar créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, tal qual o enfrentamento da crise do coronavírus.

É dizer, em rito menos rígido, poderia o Poder Legislativo autorizar o governo a se endividar para pagar despesas correntes, como salários, aposentadorias e custeio da máquina pública, sem que isso implique em crime de responsabilidade. E mais, o Congresso Nacional não se atentou para o fato de que a PEC do Orçamento de Guerra retira do Poder Legislativo o controle que este hoje exerce sobre a motivação e a finalidade da aprovação dos créditos suplementares ou especiais, dando ao Governo Federal um “cheque em branco” para gastar indiscriminadamente.

No particular que tange aos insumos de saúde, prevê a PEC 10/2020 que a União deve adotar critérios objetivos para distribuir, entre Estados e Municípios, os equipamentos e insumos de saúde imprescindíveis ao enfrentamento da pandemia. Pois bem. E qual foi o envolvimento dos Estados e Municípios na formulação desta PEC? Pouco ou nenhum. A PEC alijou os entes locais, que efetivamente prestam os serviços de saúde, do procedimento legislativo.

Uma PEC com regras especiais contemplando unicamente a União sem atender às particulares necessidades legislativas, materiais e financeiras dos Estados e Municípios não poderia ser chamada de PEC do Orçamento de Guerra, vez que não leva em conta as necessidades dos entes que atuam na linha de frente do combate.

Outra disposição de eficiência duvidosa é a que autoriza o Banco Central a comprar e vender títulos do Tesouro Nacional e ativos emitidos por entidades privadas nos mercados secundário, dando-se preferência para a aquisição de títulos emitidos por micro, pequenas e médias empresas, com o objetivo de garantir-lhes liquidez, contanto que, no caso dos ativos, eles tenham baixo risco (classificados na categoria “BB-” ou superior).

Pois bem. Leia-se: preferência. É dizer, o Banco Central não está obrigado a comprar os papéis e ativos de micro, pequenas e médias empresas. Demais disso, sabemos que no Brasil as micro, pequenas e médias empresas não têm papéis negociados em bolsa, muito menos ativos avaliados por agências de classificação de risco. Tradicionalmente, são as grandes empresas que emitem esses papéis ou detêm ativos avaliados por agências de risco, quase sempre a serviço do capital internacional.

Estima-se que o Banco Central poderá comprar até R$ 972 bilhões em papéis de empresas privadas. Ora, não são as micro, pequenas e médias empresas que ganham com isso, mas sim os especuladores, bancos e fundos de investimentos. Novamente, a PEC do Orçamento de Guerra redunda na absoluta ineficiência da modelagem legislativa na alocação dos recursos públicos no enfrentamento da crise causada pela pandemia do coronavírus.

A PEC, ademais, prevê a concessão de benefícios creditícios, financeiros e tributários às empresas contratadas pela União para atuar em programas de combate ao coronavírus. Novamente, nota-se o descaso com os entes locais. É a União que contratará empresas especializadas na higienização e desinfecção de locais públicos, como praças, metrôs e proximidades de agências bancárias? É a União que proverá os equipamentos de proteção individual usados pelos profissionais de saúde nos hospitais em cada município? É de Brasília que virão os carregamentos de álcool em gel e medicamentos a serem utilizados nas unidades de saúde?

A PEC do Orçamento de Guerra terá efeitos econômico-financeiros tremendos que podem implicar no aumento de tributos adiante. E quem pagará essa conta? Por que não reduzir salários e eliminar penduricalhos de que são beneficiárias certas categorias? Afinal, estes são gastos correntes que, se reduzidos, contribuiriam para facilitar a realocação de recursos para a área da saúde.

Com efeito, a PEC do Orçamento de Guerra é de eficiência duvidosa, ao não previr efetivo controle quanto à alocação dos recursos, dando margem a oportunismos, corrupção e desvio, o que, na conjuntura de crise, implica em crime gravíssimo, que deveria resultar em sanções severas. E aqui se põe outra dificuldade: como controlar a mais eficiente alocação de recursos se os gate keepers são os que menos contribuirão para a arrecadação dos fundos?

Assim, a PEC do Orçamento de Guerra traz grande preocupação. É de eficiência duvidosa na alocação dos recursos, veiculada por norma com rito rígido de instauração e alteração, inadequado a situações instáveis, dá margem a oportunismos e corrupção, além redundar, isso parece inevitável, no aumento de tributos num futuro próximo.

*Rachel Sztajn, professora associada de Direito Comercial da Universidade de São Paulo; doutora em Direito pela Universidade de São Paulo; graduada em Direito pela Universidade de São Paulo;especialista em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas; atua na área de Direito, com ênfase em Direito Privado

*Reinaldo Marques da Silva, doutorando em Direito e Ciências Sociais pela Universidad Nacional de Córdoba; mestre em Direito Comparado pela Samford University/University of Cambridge; especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Direito Tributário; servidor público em São Paulo

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