O presidente da Câmara, em sua fala, ressaltou o poder das emendas parlamentares e os recursos via relatoria RP9 (orçamento secreto) aos municípios, fazendo uma comparação com anos anteriores, dos quais os municípios além de investimentos receberam grandes quantias via fundo a fundo ajudando na manutenção das políticas públicas.
Diante da fala do deputado é necessário adentrarmos na história das emendas e entendermos o quanto o parlamento conseguiu de receitas para os entes da federação e o quanto a coalizão entre o congresso e executivo está mais aparente do que anos anteriores.
Em um passado não muito distante, os governos através do executivo tinham em seu orçamento uma forma de efetuar "barganha" junto ao parlamento para ter suas pautas e projetos colocados em discussão e posteriormente suas aprovações.
Esse "método" utilizado pelo executivo, no ano de 2015, em parte (pois ainda existem as emendas discricionárias para fazer a "barganha") foi modificado pelo Congresso Nacional, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 86, prevendo a execução obrigatória de emendas parlamentares individuais, criando o chamado Orçamento Impositivo. Metade do montante dessas emendas precisam ser destinados à saúde.
"Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165."
Diante da aprovação do orçamento impositivo, as emendas passam de forma igualitária ao parlamento no qual deve-se observar os limites (50 %) para a área da saúde, ficando o orçamento do executivo obrigatoriamente vinculado às tais despesas. No decorrer dos anos, as emendas ganham novos episódios, sendo que no final do ano de 2019, ocorre a aprovação da Emenda Constitucional nº 105, que permite a transferência direta de até 50% dos recursos de emendas individuais a entes federados sem vinculação a uma finalidade específica, desde que pelo menos 70% obrigatoriamente sejam destinados a obras.
"Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:
I -- transferência especial; ou
II -- transferência com finalidade definida.
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de:
I -- despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e
II -- encargos referentes ao serviço da dívida.
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:
I -- serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere;
II -- pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e
III -- serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão:
I -- vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II -- aplicados nas áreas de competência constitucional da União. § 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo."
A proposta de emenda teve por justificativa dar celeridade no que tange às especialidades, uma vez que o fluxo para recebimento aos cofres do proponente se dará em até 60 dias após o aceite na Plataforma Mais Brasil. Esta modalidade tem gerado discussão quanto ao controle e transparência do recurso, uma vez que cabe ao ente que recebeu o recurso dar a devida transparência, mas não é objetivo do presente material apresentar as discussões e sim demonstrar em termos práticos o que pode ser feito com o recurso oriundo desta modalidade.
Outro grande feito conseguido pelo parlamento em 2019 foi as emendas de bancada, no qual passaram a ser despesa obrigatória também, devendo o executivo respeitar o percentual de 1% da receita corrente líquida (somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias e de serviços e outras receitas correntes, com as transferências correntes, destas excluídas as transferências intra governamentais).
"§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)."
Neste sentido, podemos concluir que o parlamento ao longo dos anos foi protagonista e conseguiu grandes feitos no orçamento, uma vez que as emendas deixaram de ser uma despesa discricionária, passando a ser obrigatórias.
Nos dias atuais o assunto dos recursos entra em pauta novamente, ainda que as despesas obrigatórias já contemplem os parlamentares, como escrito acima as discricionárias estão em evidência, sendo que nos últimos dois anos houve aportes nunca vistos anteriormente para essas despesas discricionárias ao parlamento brasileiro. Em grande discussão encontram-se as emendas de relatoria, recursos esses que deveriam ser utilizados pelos ministérios especificamente, porém são demandados para o relator que define sua utilização conforme regras internas.
Objeto de uma ADPF, essas emendas de relatoria carecem de transparência e de indicadores que demonstram sua efetividade, tendo o Congresso se debruçado para alinhar e corrigir tais apontamentos, hoje sabemos que as famosas RP9 (emendas de relatoria) é o antigo "toma lá, dá cá" dos anos de FHC e Lula no qual as emendas não eram impositivas.
Outro aspecto que demonstra o poder do parlamento são os recursos que os municípios e os Estados obtém via fundo para o custeio de suas políticas, uma vez os parlamentares atuam para conseguir esses repasses juntos aos Entes da federação com grande sucesso, acrescentando receitas em fundos assistências, fundo de saúde, além de recursos para as entidades filantrópicas.
Além desses recursos, vimos a atuação do parlamento nacional, aprovando no mês de setembro de 2021, o adicional de 1% do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, e a aprovação da PEC que evitou punições a gestores que não conseguiram investir o mínimo constitucional em 2020 e 2021.
Neste sentido, é notória a atuação e o poder que atualmente o congresso detém sobre o Orçamento Federal e as principais pautas hoje tratadas em âmbito nacional, deixando com que as demandas estabelecidas pelo chefe do executivo federal fiquem em segundo plano.
