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Decisão pública, erro e punição

Humberto Dantas

15 de janeiro de 2020 | 16h17

Autor do texto:

Bruno Magalhães, gestor público, formado pela Fundação João Pinheiro e pela UFMG, com mestrado em Salamanca. Líder MLG pelo Master em Liderança e Gestão Pública – MLG, servidor público estadual em Minas Gerais, atualmente cedido para a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. É estudante de mestrado em Gestão de Políticas Públicas na USP e da especialização em Estatística pela UFMG.

Neste conteúdo, Bruno fala sobre PADs  e processos administrativos disciplinares, citando também a transparência e decisões tomadas na gestão pública. Leia: 

Se você trabalha ou já trabalhou no serviço público, provavelmente conheceu alguém que respondeu ou responde a um processo administrativo. Talvez você até mesmo já tenha ou esteja passando por isso. Com o acirramento das normas e a ampliação em capacidade e aplicação do controle no setor público, os chamados PADs, ou processos administrativos disciplinares tem se tornado mais comuns. Sem pretensão de exaurir o assunto, este texto traz uma breve reflexão sobre o fenômeno.

Primeiramente, é preciso reconhecer desde logo que um maior controle e transparência no setor público não só são desejáveis, como são condições essenciais para a consolidação do estado de direito no Brasil, que por sua vez é fundamental para a garantia do desenvolvimento social e econômico, com redução de desigualdades. O estado brasileiro, como se sabe, tem profundas raízes patrimonialistas, clientelistas, corporativistas e tecnocráticas que em 200 anos de reformas – para utilizar a expressão do Professor Frederico Lustosa – não acabaram de ser superadas, fazendo-se ainda presentes em diversos órgãos, processos, instâncias, níveis, etc..

Por outro lado, também é preciso descartar sumariamente a falácia de que tal gramática – para utilizar a clássica expressão de Edson Nunes Leal – estaria situada unicamente nos poderes legisladores e executores, sendo os órgãos fiscalizadores e aplicadores da lei imunes, insulados, ou de alguma forma protegidos, e, portanto, dotados de uma atuação per se benéfica, logo inquestionável, irresistível e irrepreensível. Muitas vezes é o reducionismo que se vê, não só nos comentários ora vibrantes, ora agressivos das redes sociais, mas também no discurso demagogo de algumas lideranças políticas e de parte da mídia e do empresariado.

Nesse ponto, cabe recorrer à boa prudência da divisão dos poderes, inicialmente concebida por Montesquieu, mas que ganha contornos político-jurídicos modernos com a preponderância da visão madisoniana nos papéis federalistas nº 47. Aliás, é assim mesmo prudente, em matéria de ciências da administração pública, zelar pela abdicação de qualquer explicação ou solução demasiadamente simples, que em sua suposta peremptoriedade esconde nuances e vieses importantes, seja para a consideração atenta do fenômeno, seja sobre as reais intenções do autor. Em outras palavras, cumpre reconhecer prima facie a complexidade como característica inescapável da gestão pública.

É essa mesma complexidade que torna a gestão pública tão necessária quanto incerta. Mesmo a partir de um arcabouço legal extenso como é o do direito administrativo brasileiro, com suas leis, decretos, portarias, instruções normativas, planos de trabalho, normas operacionais, deliberações vinculantes, princípios, entre outros, no fim do dia, as situações reais de aplicação quase nunca se comportam como abstrata e normativamente antecipadas. Isso significa que cabe à gestora aplicar a lei, modificando-a, interpretando-a, lapidando aos revezes das duras realidades encontradas numa das nações mais diversas do mundo. Cabe ao gestor, essencialmente, tomar decisões.

Importante dizer que houve um tempo em que o estudo das políticas públicas alimentou o que os autores Robert E. Goodin, Martin Rein e Michael Moran denominaram de “arrogância tecnocrática” (Vide o texto The Public and its Policies, publicado no Oxford Handbook of Public Policy). No período pós segunda guerra, contam eles, havia uma esmagadora confiança na nossa capacidade de medir e monitorar o mundo, e ilimitada crença na confiança de efetivamente realizar a tarefa do controle. A administração pública do chamado “alto modernismo”, advertem, era governada pelos “melhores e mais brilhantes”, via os problemas como questões técnicas a serem resolvidas pela aplicação sistemática da expertise, se orientava pela regra de cálculo da eficiência e, fiasco após fiasco culminou por aprender importantes lições sobre os limites da implementação, administração, controle, autoridade, accountability e capacidade analítica. Sim, as ferramentas da administração são efetivamente poderosas, mas restritivamente limitadas (pp. 3-4).

Limitadas são, portanto, as capacidades do estado, a partir das quais cabe ao gestor público tomar decisões. Isso significa que é preciso lançar mão de outras e novas estratégias, como vem sendo feito, não só pelos chamados laboratórios de inovação, que recorrem a testes, simulações, projetos piloto, mas cotidianamente por milhares de gestores que se deparam com problemas reais e muitas vezes perversos (wicked problems), históricos, estruturais, culturais. A inovação é inevitável e positiva, pois se a repetição dos mesmos processos de sempre levasse ao êxito certo, não teríamos tantos problemas a resolver. Entretanto, reconhecer as limitações significa reconhecer também que parte dessas decisões tomadas resultará, fatalmente, em erros. Serão decisões ruins, incompletas, cujas consequências não antecipadas geram novos problemas e que levam a fracassos. E aí reside um grande tabu na administração pública brasileira, saber lidar com com o fracasso.

Cumpre ressaltar que não se trata aqui de glamourizar ou normalizar o erro. É preciso sim continuar melhorando continuamente os processos para que as falhas sejam mínimas. Mas até a melhoria dos processos pode servir para criar novíssimas formas de errar. Em seu mais recente podcast, Cautionary Tales, o economista Tim Harford explora situações de erros humanos para transformá-los em momentos de aprendizado. No episódio La La Land: Galileo’s Warning, Harford analisa a confusão no anúncio do Oscar de melhor fotografia, entregue equivocadamente para o filme La La Land, quando o verdadeiro vencedor havia sido Moonlight. Resgatando os ensinamentos do sociólogo Charles Perrow no livro Normal Accidents, o episódio nos conta como sistemas complexos fortemente acoplados são altamente suscetíveis a falhas, uma vez que seus elementos interagem entre si de maneiras não completamente compreensíveis (complexidade) formando uma cadeia causal capaz de gerar um efeito rápido de alastramento do erro (acoplamento). Moral da história: ao adicionar novas etapas de controle nos processos de tomada de decisão, pode-se acabar ampliado a complexidade dos mesmos e, por consequência, aumentando e não reduzindo sua susceptibilidade às falhas.

Dado, pois, que erros são inevitáveis, é preciso averiguar como a administração pública brasileira vem lidando com eles. O aumento dos PADs parece apontar que a forma de lidar não vem fugindo ao costume muito humano também apontado por Charles Perrow: em geral, culpa-se o operador. No caso do direito administrativo brasileiro, com o agravante que o servidor público não responde como o empresário, protegido pela pessoa jurídica, mas sim com seu patrimônio pessoal, que via de regra é ínfimo perante as incríveis somas envolvidas no menor dos projetos públicos. Importante mencionar que o PAD também envolve um dano à imagem das/dos envolvidas/os, além de ser um processo emocionalmente custoso. A consequência é que cada vez menos servidores e servidoras competentes estão se atrevendo a assumir a liderança de projetos necessários, inovadores, porém arriscados. Simplesmente não vale a pena.

Administrar o público é tarefa complexa e, por isso mesmo, não compatível com o esforço de apenas algumas lideranças iluminadas, sejam elas do executivo, do legislativo, do judiciário ou do controle. Tampouco parece ser solução plausível a aposta de todas as esperanças no herói (em geral masculino mesmo) que nos salvará a todas. É preciso gerar consensos factíveis que possam desenvolver ambientes de governança democráticos, competentes e probos. Para isso, o atual jogo de blaming and shaming (culpar e envergonhar) constitui resposta simplista que olha para apenas parte do problema, desconsiderando a complexidade do desafio que se impõe.

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