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De frente para a complexidade e a incerteza: o design entra em cena

Bruno Magalhães é líder MLG pelo Master em Liderança e Gestão Pública e Mestre em Democracia y Buen Gobierno pela Universidad de Salamanca e Mestrando em Gestão de Políticas Públicas pela USP. Atualmente é Coordenador do Curso de Graduação em Administração Pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo do Estado de Minas Gerais desde 2012.

17 de março de 2021 | 12h40

Para o ano de 2021, trarei neste espaço de opinião a curadoria de alguns textos que reputo importantes para o campo de Públicas. Serão quatro inserções focadas no design aplicado à gestão pública. Esta primeira peça trata de um dos textos iniciais desta literatura, escrito por John Dryzek em 1983, chamado “Não lance moedas em latas de lixo: um prólogo para o design de políticas públicas”.

Dryzek é um cientista político que atua no Instituto de Governança e Análise de Políticas Públicas da Universidade de Camberra, na Australia. No início de sua carreira escreveu alguns textos importantes sobre policy e teoria democrática. Hoje é um dos nomes influentes na literatura de democracia deliberativa e de governança global.

O texto de Dryzek é importante porque é um dos primeiros a desenvolver a ideia do design em diálogo com a literatura de políticas públicas e em conexão com o trabalho seminal de Herbert Simon sobre o tema (1969. As Ciências do Artificial). À época da escrita do texto, havia uma crescente percepção de que as políticas públicas lidavam com problemas demasiadamente complexos, sujeitos a um grau de incerteza tão elevado que o exercício de buscar soluções racionais por meio de processos conscientemente estruturados não passava de uma ficção acadêmica. A ideia neoclássica de uma ação ultra racional (sinótica) capaz de tomar decisões que maximizassem a utilidade individual havia sido reputada pelo próprio Simon (1947. Comportamento administrativo: um estudo dos processos de tomada de decisão na organização administrativa) e também por Charles Lindblom (1959. The Science of Muddling Through) como demasiadamente heroica.

Em contraposição a tais pressupostos ficcionais, emergiram análises baseadas nas limitações racionais dos processos de tomada de decisão em políticas públicas, cujo resultado se dava de modo não consciente, ou não deliberado. São abordagens fundamentais nesta linha a noção de coordenação fragmentada de Charles Lindblom (1979. Still Muddling, not yet Through) e de anarquia organizada, dos autores Michael Cohen, James March e Johan Olsen (1972.A Garbage Can Model of Organizational Choice).

Sem entrar nos detalhes e nas diferenças de cada um dos textos, o que os une é a compreensão de que as dinâmicas de produção de políticas públicas (processos organizacionais de tomada de decisão) acabavam por atingir certo “estado de equilíbrio” (homeostasia), de tal maneira que não havia por que preocupar-se além da conta com a ampliação da capacidade analítica destes processos. Noutras palavras, a coordenação emergia naturalmente destes sistemas, que produziam resultados sem que houvesse a necessidade de um planejamento central ou de um mastermind capaz de antecipar todas as ações possíveis e suas consequências.

A noção de design, para Dryzek, vem justamente contrapor a ideia de que uma coordenação irrefletida seria a solução para todos os casos, sem cair na alternativa, também compreendida como ficcional, de que uma coordenação central fosse capaz de resolver os problemas. Segundo o autor, ambas as alternativas se equivocavam ao centrar-se exclusivamente – assim como a maioria da literatura de políticas públicas até hoje – na seleção de entre alternativas possíveis. O design, argumenta, é um processo inventivo. Seu objetivo é o de desenvolver, melhorar e ajustar as alternativas viáveis, não somente selecionar entre um rol pré-definido.

A ideia de que um equilíbrio sistêmico é capaz de produzir resultados sociais adequados não é totalmente afastada pelo design. Ao contrário, ela é compreendida como um dos modelos possíveis, desde que: (i) a complexidade do problema enfrentado possa ser particionada em problemas menores e, portanto, gerenciáveis; e (ii) a incerteza seja reduzível ao risco, isto é, que se possa calcular em alguma medida as probabilidades de que determinadas ações levem a determinados resultados. Noutras palavras, a estrutura organizacional tradicional é em si uma forma de design, desenvolvida para decompor problemas e tratá-los em partes, por meio da especialização de seus setores. Esta estrutura se provou absolutamente eficiente na maioria dos casos.

Mas e quando a complexidade é elevada e a incerteza é a regra? Para estas situações, segundo Dryzek, a chave está na busca de um design que permita a promoção de feedbacks. Em outras palavras, é preciso encontrar um modo de aprender com o processo. É também no feedback que o incrementalismo de Lindblom se apoia. A agente atua em passos pequenos e aguarda a opinião dos demais. Sobrevive a mais uma rodada no jogo organizacional. E ajusta seu comportamento para poder chegar ilesa ao fim do mês.

Mas o feedback não precisa ser apenas individual, local ou irrefletido. Em algumas situações ele pode ser intencionalmente desenhado. É o caso, por exemplo, da realização de um experimento. Experimentar em políticas públicas é um método capaz de promover aprendizado não só pela argumentação racional, mas sobretudo pela experiência, que mobiliza todos os sentidos e envolve também os aspectos emocionais. A prototipação é um exemplo, assim com o piloto. Por vezes, porém, basta sair às ruas e realizar um par de perguntas sobre determinada atuação a algumas pessoas imersas em outros contextos.

A experimentação é um processo de tentativa e erro aplicável quando não se conhecem as soluções. Como atender melhor no posto de emprego? Como resolver a desigualdade social? Como curar uma doença incurável? Como ir a Marte e voltar? Por isso o erro deve ser tolerado e gerenciado na administração pública. Previsto, controlado, analisado, compreendido, difundido. Isso faz parte do processo de aprendizagem. Do contrário, estaremos condenados a fazer as coisas do mesmo jeito de sempre.

Finalmente, há ainda aquelas situações em que, na presença de incerteza, não há nenhum tipo de feedback possível. Para estes casos em que não há muito a se fazer, cabe apostar nas tecnologias futuras, seguir aprendendo a passos incrementais. E para que isso ocorra, é vital evitar qualquer trajetória que produza um efeito do qual não se pode escapar e com o qual não podemos lidar. O exemplo oferecido pelo autor é o da política ambiental. Podemos atualizá-lo da seguinte maneira. Se não sabemos lidar com as consequências do nosso impacto ambiental global, é imperativo prevenirmos de um grau de aquecimento que leve o planeta a uma catástrofe.

Parece lógico? Bem, nada é tão simples. A incerteza traz consigo a negação. Mas isso é assunto para os próximos textos.

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