Criando Valor Público

Bruno Dias Magalhães é líder MLG. Coordenador do Curso Superior de Administração Pública da Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro – MG. Candidato ao doutorado de Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais.

07 de outubro de 2021 | 16h02

Seguindo com o propósito definido no início do ano de dedicação das contribuições ao blog MLG para a curadoria de alguns textos canônicos focados no design aplicado à gestão pública, vamos hoje nos dedicar à obra seminal de Mark H. Moore, denominada Criando Valor Público: Gestão Estratégica no Governo. Os textos anteriores se dedicaram à leitura do design feita pela literatura de políticas públicas e à definição do design enquanto tarefa de projetar o artificial, aplicada posteriormente no âmbito da gestão pública. Quem quiser ler toda a série, dá um pulo lá antes de prosseguir.

Pois muito bem, de que trata a obra de Mark Moore e por que ela compõe essa pequena e despretensiosa curadoria? A resposta exige alguma compreensão histórica. Lançado em 1995, o livro Criando Valor Público não foi propriamente uma obra individual. Como adverte o autor logo nas primeiras páginas, o livro é resultado do esforço de 2 décadas de dedicação de um grupo de acadêmicos da Harvard’s Kennedy School of Government no ensino e na produção de excelência no campo disciplinar conhecido como gestão pública. Este grupo, além de Moore, compreendia o então Dean Graham Allison e intelectuais e praticantes de três linhas distintas envolvidas na gestão pública: a gestão operacional, dentre os quais figuravam Michael Barzelay e Steve Kelman; a gestão política, em que se destacam Robert Reich e Ronald Heifetz; e o papel da análise de políticas públicas na condução dos gestores públicos.

O desafio vivenciado por este coletivo era bem definido e, em grande medida, persiste até hoje nos muitos programas de formação de lideranças públicas mundo afora e, em especial, no Brasil. Ao longo destes muitos anos, a Harvard’s Kennedy School havia recebido milhares de gestoras e gestores públicos oriundos de todo o globo e, através deles, conhecido inúmeros casos de sucesso e outros tantos de fracasso. No entanto, no fim do dia, restava a pergunta: o que fazia com que os casos fossem ou não exitosos? A explicação tradicional à época – e ainda hoje, em grande medida – buscava relações de causalidade conectadas a elementos estruturais ou de regulação, tais como as normas, as instituições, as condições socioeconômicas etc. Mas o que podiam os gestores frente a estas amarras? Segundo a doutrina política e de administração pública prevalecente: nada ou quase nada.

Explico, apoiando-me na exposição de Moore. Os Estados Unidos da América possuem uma tradição de governo liberal. Isso significa que a sociedade em geral vê os governantes com sábia desconfiança e forte ênfase no controle. O setor público, ademais, não é visto como um locus de produção de valor. Este é produzido essencialmente no mercado, por meio da competição de empresas (no sentido da ação de empreender) privadas. Isso tem uma razão específica e contundente: o poder é perigoso e passível de ser controlado apenas pelo próprio poder. É por isso que se divide o governo e se impõe – de forma normativa e regulatória – que cada poder monitore constantemente os demais. E é também por essa razão que se impõe ao burocrata um perfil desprovido de imaginação sobre os propósitos governamentais. Um perfil, em suma, metódico e cumpridor de regras. A criatividade e a inovação devem ser exercidas pelo mercado, locus da liberdade individual e privada, onde presume-se que o preço – estabelecido no encontro da oferta e da demanda – é a medição precisa da produção efetiva de valor.

Ocorre, no entanto, que a doutrina prevalecente possuía – e possui – várias falhas, dentre as quais se mencionam apenas duas das mais contundentes: a primeira é que o controle burocrático, além de prejudicar significativamente a produção de serviços públicos de excelência, não impede que os interesses coletivos sejam na prática usurpados por interesses individuais. A segunda, é que o valor criado pelo mercado geralmente é visto somente pelo lado da eficiência de produção e não pelo lado dos princípios de justiça. O setor público, ademais, é capaz de produzir valor, mas deve operar a partir de ambos os critérios: o da eficiência e o da justiça. Noutras palavras, o setor público, diferentemente do estado, opera a partir de duas formas de escassez: os recursos materiais (ou, no limite, o dinheiro), para a qual se requer uma organização eficiente, e os recursos de legitimidade, para a qual se requer uma justa distribuição.

Dito isso, Moore baseia seu livro em uma pequena mudança da doutrina liberal. Longe de se opor frontalmente a ela, o autor reivindica um olhar levemente distinto sobre os governos e, em especial, sobre os burocratas. Estes precisam preocupar-se mais insistentemente e eficazmente na busca, definição e alcance do valor público, construindo canais através dos quais suas ideias de gestão organizacional se expressem de forma adequada. Mas, tendo criticado sistematicamente a doutrina prevalecente, adverte Moore, ainda nos falta consolidar uma ideia alternativa sobre como os gestores públicos devem agir e pensar.

É a isso que o livro se dedica, afinal de contas. Seus objetivos são três. Primeiramente, declina uma filosofia de gestão pública, isto é, uma noção do que se deve esperar do setor público e o que é considerado virtude na ação pública: a saber, gerar valor público. Em segundo lugar, estabelece quadros diagnósticos capazes de orientar gestores a analisar os arranjos em que atuam e como podem realizar uma ação efetiva a partir deles. Por fim, identifica alguns tipos de intervenções possíveis no setor público. É nesse sentido, uma obra eminentemente normativa, menos preocupada em demonstrar que de fato aplica-se na realidade do que na construção de um conjunto de ideias coerentes e sistemáticas para auxiliar a reflexão da praxis da gestão pública.

Dois pontos ainda carecem de ser adequadamente mencionados neste breve texto. O primeiro deles diz respeito à prescrição de Moore sobre a atuação da gestão pública, de acordo com a filosofia por ele estabelecida. Tal prescrição resume-se na ideia de triângulo estratégico, em cujas pontas o autor situa o valor público; as capacidades operacionais; e o ambiente de legitimidade e suporte. Em suma, ao gestor público, cabe a tarefa complexa de gerenciar estes três âmbitos intrinsecamente conectados. É preciso estabelecer uma meta, uma ação propositiva, teleológica, que aponte eminentemente para um valor a ser criado. Em seguida, é preciso cuidar para construir e gerenciar tanto as capacidades de operação, essencialmente organizacionais, quanto de legitimação, essencialmente políticas.

O segundo ponto refere-se ao aprendizado por casos. Com efeito, se a doutrina de Moore é normativa, ela se erige a partir do conhecimento de um sem-fim de casos empiricamente observados. Foi preciso ao autor, portanto, estabelecer uma forma sistemática para aprender com casos, extraindo deles conhecimento generalizável. Ainda que este ponto esteja apenas parcialmente resolvido no livro “Criando Valor Público”, dada a sua relevância, voltaremos a ele no texto seguinte, último da série, quando abordaremos a noção da gestão pública enquanto uma disciplina orientada pelo design estabelecida por Michael Barzelay.

Mas, por falar nisso, onde se situa o design no pensamento de Moore? É certo que o autor menciona a ideia de design de forma relapsa e esporádica, não sendo seu objetivo central. No entanto, Moore opera em sua obra dois importantes avanços sem os quais a utilização do design na gestão pública é absolutamente impraticável. O primeiro deles, como vimos, é a noção de uma ação teleológica, voltada a fins, que deve ser conduzida por gestores públicos em seus espaços de discricionariedade, rompidas algumas das amarras burocráticas para abrir espaço para ações inovadoras e criativas. O segundo avanço é a noção da gestão enquanto um empreendimento ao mesmo tempo técnico e político. Ora, para alcançar o valor público estabelecido, não basta a simples atividade instrumental, é necessário também adentrar-se no campo retórico do convencimento, tradicionalmente situado na esfera política propriamente dita. Essa consideração reabre espaço para o gestor público que projeta empreendimentos históricos, política e socialmente situados, um gestor público que atua estrategicamente, na mediação do saber técnico e político. Um indivíduo que, portanto, pratica reflexivamente a gestão.

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.