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A reforma Administrativa e Advocacia Pública nos pequenos municípios

Ângelo Dimitre Bezerra Almeida da Silva é Advogado, Procurador Geral do Município de Caruaru-PE, graduado em Direito (Asces-1996), pós-graduado lado sensu em Teoria e Prática do Processo (Asces-1999), Mestre em Gestão Pública (UFPE-2009) e Pós-Graduado no Master Liderança em Gestão Pública.

18 de junho de 2021 | 10h00

A reforma Administrativa abre um leque de discussões na busca pela eficiência do funcionamento da máquina pública, da desburocratização, da celeridade nos processos, da extinção dos privilégios, entre outros assuntos sempre acalorados.

Um tema de extrema relevância e que ainda se encontra negligenciado no texto constitucional e na legislação infraconstitucional é a regulamentação da representação judicial e extrajudicial dos municípios.

Com base no Censo Brasileiro (IBGE-2010), fica evidente que mais da metade (56,1%) da população vive em apenas 304 (trezentos e quatro) municípios, que possuem, consequentemente, grandes estruturas administrativas e de defesa dos seus interesses por meio de estruturas de carreira para o exercício da advocacia pública.

Por outro lado, apenas 1,4 milhão (6,3% da população) reside em 2.451 (dois mil quatrocentos e cinquenta e um) municípios brasileiros (44,0% dos municípios) com até 10.000 habitantes, na sua imensa maioria, com ínfima condição de propiciar uma boa defesa dos interesses dos aludidos Entes em juízo ou administrativamente.

A omissão legal se inicia no próprio texto constitucional, que, mesmo na redação atual decorrente da primeira reforma Administrativa (emenda constitucional nº 19/1998), quando da sessão que trata da advocacia pública, cinge-se a tratar da defesa da União, dos Estados e do Distrito Federal, criando a Advocacia-Geral da União – remetendo a sua regulamentação para a Lei Complementar nº 73/1993 – e citando a necessidade de organização das procuradorias dos Estados e do Distrito Federal para órgãos de carreira na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases (v. g. Art. 132 da Constituição Federal de 1988).

Nessa mesma linha, o Novo Código de Processo Civil (Lei Federal nº 13.105, de 16 de março de 2015) – diploma legal de natureza infraconstitucional – tratou do tema relativo à representação judicial dos Entes Federativos, também sendo simplório quanto a definição de parâmetros para advocacia pública no âmbito dos Entes subnacionais em estudo.

Encontramos no art. 75 do NCPC, as seguintes disposições:

Art. 75. Serão representados em juízo, ativa e passivamente:

I – a União, pela Advocacia-Geral da União, diretamente ou mediante órgão vinculado;

II – o Estado e o Distrito Federal, por seus procuradores;

III – o Município, por seu prefeito ou procurador;

Indubitavelmente, mais uma vez constatamos o tratamento diferenciado para com os municípios, que na contramão dos outros Entes Federativos, não tem menção a estrutura de carreira para a advocacia pública, se restringindo a citar o Prefeito e o Procurador (no singular), como representantes do município ativa ou passivamente.

Uma peculiaridade do texto normativo em destaque é a inserção da chefia maior do Poder Executivo na representação do município em juízo, quando o mesmo tratamento não é extensivo ao Governador ou ao Presidente da República.

Nota-se claramente que há uma lacuna constitucional que não foi sanada pela PEC nº 032/2020, haja vista que não há qualquer menção de alterações na sessão destinada à Advocacia Pública, como representação dos interesses do Município no texto constitucional.

A realidade dos pequenos municípios é de uma estrutura administrativa enxuta/pequena, sem carreiras definidas, sem incentivo ou valorização de categorias profissionais.

No tocante a representação judicial e extrajudicial do ente municipal, este mister normalmente fica delegado ao exercente de um único cargo de provimento em comissão, ao qual recai o acompanhamento de demandas de quaisquer natureza, em qualquer instância administrativa ou judicial, e ainda, perante os órgão de controle externo.

Sem adentrar no mérito do personagem mencionado acima, é de ser reconhecido o seu valor combativo no exercício da Advocacia Pública, pois a missão que lhe fora confiada pela chefia do poder executivo é praticamente impossível; sem contar que dada a sua relação temporária (cargo de provimento em comissão), normalmente a procuradoria municipal é “reiniciada e/ou reinventada” a cada mudança de gestão ou de ocupante do cargo.

De forma distinta, aqueles que propõem demandas e questionamentos corriqueiros ao município (Ministério Público Federal e Estadual, Tribunal de Contas da União e dos Estados, Controladoria Geral da União, INSS, além de todas as esferas/instâncias do Poder Judiciário, dentre outros) investem maciçamente na capacitação de seus servidores, que são selecionados a partir de concursos públicos e recebem incentivos para capacitação e desenvolvimento da carreira.

No final, o que se enxerga normalmente é a criação de um passivo financeiro que onera os pequenos municípios em infindáveis dívidas, precatórios e parcelamentos, que sequer foram discutidos sob um princípio de igualdade de armas (lato sensu), dada a imensa disparidade entre a capacitação dos representantes das partes na discussão das demandas.

A criação de órgãos de carreira para o exercício da advocacia pública, poderia ser matéria de iniciativa da chefia do poder executivo municipal, com base na aplicação extensiva das disposições do art. 30, inciso I, da CF/88, que delega aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local.

Parte do problema estaria consequentemente resolvido com a criação da estrutura da procuradoria e da carreira dos procuradores municipais, no entanto, tal medida – na grande maioria dos entes subnacionais – esbarra nos limites de comprometimento da Receita Corrente Líquida – RCL com despesas de pessoal, que na lição da LC 101/2000 é de 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Poder Executivo Municipal.

Segundo levantamento da Confederação Nacional de Municípios CNM (2019), dos 3.222 entes municipais que encaminharam as informações para a Secretaria do Tesouro Nacional – por meio do Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre – 1.016 (mil e dezesseis) ultrapassaram o limite, e 727 (setecentos e vinte e sete) estavam próximos ao teto, chamado de “Limite Prudencial”, quando a despesa de pessoal atinge o percentual de 51,3% % da RCL.

É de se destacar que a pesquisa da CNM confirma uma tendência de aumento da despesa de pessoal nos Municípios, desproporcionalmente ao aumento da receita corrente arrecadada, posto que o desequilíbrio é explicado principalmente pelo aumento de atribuições exigidas por serviços públicos transferidos pela União e pelos Estados Federados, sem que haja uma contrapartida à altura de repasse de recursos aos Municípios.

Além disso, outras despesas obrigatórias e decorrentes de legislações específicas (aumento do salário mínimo, leis de aplicação de piso e reajustes de categorias profissionais) também elevam o comprometimento da RCL com despesas de pessoal, além da lei do “novo FUNDEB” que elevou a aplicação mínima dos recursos destinados ao pagamento de profissionais da educação de 60% (sessenta por cento) para 70% (setenta por cento).

Sem dúvidas a austeridade fiscal precisa ser buscada pelos governantes municipais, como forma de solução de várias demandas locais (investimentos, execução de novas políticas públicas, etc.), além de viabilizar o aumento do dispêndio das despesas de pessoal com a criação da Procuradoria Municipal e a sua estrutura de carreira.

Algumas inovações foram introduzidas na legislação pátria como saída alternativa para o exercício pleno da advocacia pública por meio da contratação de advogados particulares por Entes em geral.

A primeira delas foi a alteração do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei Federal 8.906/94), que – por após a Lei Federal 14.039/2020 – passou a vigorar com o Art. 3º-A, classificando os serviços profissionais de advogado como técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização.

Fica evidente que trata-se de uma tentativa de alinhar os serviços privados de advocacia para os requisitos de contratação previstos no instituto da inexigibilidade de licitação, previstas no art. 13 e 25 da Lei Federal 8.666/93, bem como, no art. 74 da Nova Lei de Licitações (Lei Federal 14.133/2021).

Resta ao gestor se debruçar sobre a relevância desta matéria que está sendo discutida atualmente no seio do Excelso Pretório. Serão julgadas conjuntamente três ações sobre o tema: a ADC 45, de relatoria do ministro Barroso, na qual a OAB pede a validade da contratação de advogados sem licitação; e dois REs (610.523 e 656.558), com o mesmo tema, de relatoria de Dias Toffoli.

A interpretação do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria é de muita relevância na medida em que pode dotar os pequenos municípios de mais uma alternativa para a melhoria da advocacia pública, e, consequentemente, na defesa dos seus interesses em juízo ou administrativamente.

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