Farrell
Farrell

A reforma das reformas

O Estado de bem-estar social, prometido pela Constituição Cidadã de 1988, mostrou-se uma miragem. Agora, é hora de definir o que virá em seu lugar

José Fucs, especial para o Estado, O Estado de S.Paulo

19 Setembro 2016 | 14h06

Às vésperas da votação do texto final da nova Constituição, em julho de 1988, o então presidente da República, José Sarney, fez um pronunciamento em tom apocalíptico em cadeia nacional de rádio e TV. Preocupado com o efeito que a nova Carta teria nas contas públicas, Sarney queria pressionar os Constituintes a alterar o documento antes de votá-lo. “Os brasileiros receiam que a Constituição torne o País ingovernável”, disse. “Primeiro, há o receio de que alguns dos seus artigos desencorajem a produção, afastem capitais, sejam adversos à iniciativa privada e terminem por induzir ao ócio e à improdutividade. Segundo, (receia-se) que outros dispositivos possam transformar o Brasil, um país novo, que precisa de trabalho, em uma máquina emperrada e em retrocesso. E que o povo, em vez de enriquecer, venha a empobrecer e possa regredir, em vez de progredir.”

A fala de Sarney - alçado à Presidência de forma inesperada com a doença e a morte do presidente eleito Tancredo Neves, em 1985, e sem apoio político na nova configuração de forças que se formou na época - teve o efeito contrário ao que ele esperava. Três dias depois, o deputado Ulysses Guimarães, presidente da Constituinte, reagiu às acusações de Sarney e defendeu com veemência o Estado-tutor proposto na nova Carta. “A fome, a miséria, a ignorância, a doença desassistida são ingovernáveis. A governabilidade está no social”, afirmou Ulysses, resumindo o espírito que permeou a elaboração da nova Carta, chamada por ele de “Constituição Cidadã”. “O Dr. Ulysses era um sonhador e prometeu a felicidade geral da Nação por decreto”, afirma o financista Nathan Blanche, sócio da Tendências, uma empresa de consultoria econômica. “Ele achava que podia fabricar dinheiro, e fabricava - mas causava inflação.”

Decorridos quase 28 anos desde que a Constituição entrou em vigor, o aviso de Sarney ganhou, quem diria, ares de profecia. Se a Constituição não deixou o País ingovernável, chegou bem perto disso. Com o Tesouro exaurido, um rombo monumental no orçamento e uma dívida pública que cresce em ritmo frenético, o governo foi a nocaute, levando junto a economia do País. “O Sarney tinha razão”, diz o jurista Nelson Jobim, ex-Constituinte, ex-ministro da Justiça e da Defesa e ex-presidente do Supremo Tribunal Federal (STF). “Na Constituinte, a maioria não tinha experiência no Executivo. Então, criaram-se enormes distorções sem fazer conta.”

É preciso colocar na conta que boa parte da responsabilidade pela dilapidação das finanças públicas se deve à inépcia administrativa da ex-presidente Dilma Rousseff e a Lula, que, em seu segundo mandato, iniciou a gastança sem lastro, com a distribuição de benesses a granel, acentuada depois por sua sucessora. Mas é na Constituição de 1988 que se encontra a raiz da crise fiscal. Desde a sua promulgação, a carga tributária do País quase dobrou, de 20% para cerca de 35% do Produto Interno Bruto (PIB), de acordo com o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) - e ainda assim o governo quase foi à bancarrota. A mesma penúria atinge hoje quase todos os Estados e milhares de municípios. “Foram concedidos muitos direitos, dos quais ninguém discorda, mas é difícil financiar tudo”, afirma o diplomata Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda e do Meio Ambiente.

Em que pese a Constituição ter incorporado avanços significativos nos direitos e garantias individuais, como a liberdade de expressão e o direito de propriedade; no equilíbrio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; e na participação dos cidadãos no processo decisório, com o direito de voto aos analfabetos e maiores de 16 anos; no capítulo dos direitos sociais, que englobam saúde, educação, habitação e Previdência, ela se revelou uma miragem. O Estado de bem-estar social forjado na Constituição de 1988, ao final, não cabe no Brasil. A ideia de que o Estado deve oferecer tudo para todos, sem ter os recursos necessários para fazê-lo, pode levantar a arquibancada, mas não sobrevive no mundo real.

“Nem todos os direitos sociais garantidos pela Constituição são factíveis. A gente pode querer que sejam, mas sabe que não são”, diz o jurista Célio Borja, ex-presidente da Câmara dos Deputados no governo Geisel e também ex-ministro do STF e ex-ministro da Justiça. “A Constituição de 1988 foi idealista”, afirma o cientista político Luiz Felipe D’Avila, presidente do Centro de Liderança Pública (CLP), uma entidade dirigida ao desenvolvimento de novos líderes na área governamental. “Depois de 20 anos de repressão, todo mundo queria colocar suas aspirações na Constituição e ela transformou o Brasil num país fiscalmente insolúvel.”

Embora a reforma política seja considerada pelo PT e outros partidos de esquerda como “a mãe de todas as reformas”, a ampla revisão da Constituição, por seu impacto na vida das empresas e dos cidadãos, deveria ser considerada prioritária. Com o Estado abalado em sua capacidade financeira, não faltam argumentos sólidos para justificar a realização das mudanças e conseguir apoio político no Congresso e no STF. Para o Brasil se tornar governável, porém, não adianta só colocar um band-aid na ferida. É preciso promover uma cirugia radical. Jobim defende uma “lipoaspiração” no texto constitucional, mas são tantos os exageros e os privilégios incluídos na Constituição pelo corporativismo e pelos grupos de pressão que, para derrubá-los, talvez só um bisturi não baste “O País foi partilhado entre as corporações”, diz Jobim. “Na Constituinte, eu entendi que o que o pessoal chamava de sociedade civil eram grupos organizados que queriam defender seus interesses ou congelar seus interesses na apreensão do Estado.”

Os maiores privilégios, que devem ser alvo de qualquer reforma constiticional, concentram-se no setor público, graças ao poder de mobilização do funcionalismo e à ação corporativista realizada na Constituinte. Segundo o professor Joaquim Falcão, diretor da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV) no Rio de Janeiro e ex-conselheiro do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), há mais de trinta dispositivos sobre direitos dos funcionários públicos na Constituição. Ele diz que as Constituições que mais têm dispositivos do gênero, depois do Brasil, são a alemã, com nove, e a portuguesa, com cinco. Com isso, de acordo com Falcão, os funcionários públicos ganharam uma “via expressa” para o Supremo, encarregado de julgar as matérias constitucionais, em caso de pendências judiciais em suas atividades profissionais, enquanto a massa de trabalhadores da iniciativa privada, regida pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e julgada pela Justiça do Trabalho, tem menos chance de chegar ao STF. “É muito desigual”, diz Falcão.

Na Previdência, os privilégios do funcionalismo são uma afronta aos pagadores de impostos. Enquanto um trabalhador do setor privado se aposenta com um salário mínimo ou uma fração do que ganhava na ativa, os funcionários públicos recebem o salário integral. Uma série de carreiras do serviço público tem aposentadorias especiais com 25 anos de serviço: professores, policiais militares, bombeiros. Com apenas um milhão de aposentados, o setor público gera um déficit para a Previdência maior que o dos 25 milhões de aposentados da iniciativa privada. No Legislativo, é ainda pior: um deputado com dois mandatos e oito anos de contribuição já tem direito a aposentadoria.

No capítulo dos direitos sociais, fora da esfera do funcionalismo, há a questão das vinculações de receitas para a saúde e a educação, que engessam a gestão e geram acomodação no Executivo. “No regime autoritário tinha vinculação. O prefeito derrubara uma escola para construir outra simplesmente para gastar. Ou então construía uma fonte luminosa”, afirma o economista Antonio Delfim Netto, ex-ministro da Fazenda, do Planejamento e da Agricultura. “Por que a vinculação não funciona? Porque quem tem verba garantida se acomoda. O problema da saúde e educação no Brasil não é de recursos, mas de gestão.” Ele lembra uma conversa sobre o assunto que tinha com Mário Covas (1930-2001) na Constituinte: “Eu dizia, Covas, nós somos tão bons, nós dois, que, em 2016, só vai ter idiota no Congresso, porque nós temos de dizer para eles hoje o que eles têm de fazer. As prioridades mudam”.

A Constituição foi ainda mais generosa com a educação e a saúde, mas nem por isso garantiu a qualidade dos serviços. Na educação, a Constituição garante o ensino gratuito para todos os brasileiros, independentemente de renda, não apenas no ensino básico e fundamental, mas também nos cursos universitários, de pós-graduação e de doutorado. “Se você examinar a discussão toda sobre reforma educacional no Brasil, observa o seguinte: ao fim e ao cabo, depois de passar o véu dos adjetivos e advérbios de modo, você vai cair no aumento de salário de professor”, diz Jobim. Na saúde, além de prever o acesso gratuito à saúde para todos os brasileiros, a Constituição traz o princípio da integralidade, pelo qual se garante cobertura para todos os procedimentos.

Para limpar tudo isso, será preciso não apenas conseguir os dois terços necessários à aprovação das mudanças constitucionais no Congresso Nacional, mas também passar pelo STF. “A Constituição não é o que está escrito. Ela é, sobretudo, o que o Supremo interpreta sobre a Constituição. Então, o Supremo tem uma responsabilidade muito grande no que nos chegou de 1988 até hoje, para o bem e para mal”, afirma Joaquim Falcão.

Antecipando o duro embate que vem por aí, mais dia, menos dia, as corporações e os grupos de pressão já começam a se articular para defender a manutenção de seus privilégios. Para se proteger, vale tudo. Independentemente do que vai acontecer, eles dizem que o governo vai cortar o dinheiro para a saúde e a educação, que vai tungar a aposentadoria. “A Constituição não é eterna. Você não pode pretender que a geração que fez a Constituição em 1988 resolva definir o que deve ser o Brasil pelos próximos 200 anos”, diz Jobim. “Quem gosta de Constituição eterna são os professores de direito, porque eles escrevem um livro e depois não precisam revisar, e as editoras, que não têm o que fazer com os livros antigos quando a Constituição é alterada.” Como dizia Tom Jobim, o Brasil não é para principiantes.

Para entender
Entre a autonomia administrativa e o 'pires na mão' em Brasília

Na arena política, o debate sobre um pacto federativo - um termo enigmático que se refere à repartição do dinheiro público entre a União, os Estados e os municípios - ganhou espaço nos últimos tempos. Como a União detém uma fatia de cerca de 60% do bolo tributário do País, os Estados, que ficam com perto de 23%, e os municípios, com 17%, defendem maior descentralização dos recursos para não ter de “passar o pires” em Brasília para tocar o governo. Os Estados e municípios também reivindicam maior autonomia legislativa. “Temos de definir se o Brasil é mesmo uma Federação ou se os Estados e municípios só exercem políticas públicas decididas no Congresso”, afirma o economista Paulo Guedes, da Bozano Investimentos. É uma discussão similar à que foi travada na Constituinte. Como a União também detinha no regime militar uma fatia substancial do bolo tributário, havia um forte sentimento em defesa da repartição mais equilibrada dos recursos. O movimento pela descentralização tornou-se tão forte que ela acabou aprovada pela Constituinte. Só que, da forma como foi feita, gerou uma anomalia cujos efeitos ajudam a explicar por que o debate voltou à tona. Com a decisão da Constituinte, os Estados e municípios abocanharam uma fatia maior dos tributos, mas não herdaram novas responsabilidades na mesma proporção. Ao mesmo tempo, a União perdeu receita, mas manteve muitas das responsabilidades que já tinha. Foi isso, em boa medida, que levou o então presidente José Sarney a fazer um pronunciamento na TV na época, para vociferar contra a Constituinte. Só que, de lá para cá, a União subiu de forma significativa as alíquotas das contribuições, que não são repartidas com Estados e municípios, e congelou as alíquotas dos impostos divididos com os demais entes da Federação. Resultado: a participação da União no total de tributos voltou a aumentar e a dos Estados e municípios, a cair. A questão é saber qual solução será seguida para distribuir o dinheiro público. “Ainda não vi ninguém dizendo qual é o pacto federativo que se quer”, diz o jurista Nelson Jobim. / J.F.

 

Encontrou algum erro? Entre em contato

O Estadão deixou de dar suporte ao Internet Explorer 9 ou anterior. Clique aqui e saiba mais.