Presidencialismo brasileiro: manda quem pode, obedece quem tem juízo?

Joyce Luz

03 Abril 2018 | 10h44

Quem manda mais no presidencialismo: Presidente ou Congresso?  Por muito tempo – para não dizer até os dias atuais – a resposta na ponta da língua a ser dada para esse questionamento seria, sem sombra de dúvidas, o presidente. O fato de a Constituição de 1988 ter concedido ao presidente brasileiro poderes legislativos, fez e faz com que a visão predominante que se tenha no Brasil seja, justamente, a de que “o manda quem pode” pertence ao presidente e o Legislativo obedece, porque tem juízo.

Mas deixa eu te contar outra história por aqui, caro leitor. Vamos começar do início. Não é à toa que sempre se acreditou que o Presidente é quem manda no Brasil. Por ser presidencialista, presidentes e parlamentares brasileiros (responsáveis por darem suporte a agenda do presidente) sempre foram eleitos de forma diferente. Enquanto o presidente é eleito por um sistema majoritário e, consequentemente, por um eleitorado nacional, o Legislativo é eleito pelo tal sistema de representação proporcional de lista aberta, ou seja, por eleitores locais e concentrados regionalmente. Nesse sentido, quando o presidente manda para o Legislativo sua agenda de políticas – cujo foco é atingir e contemplar o interesse de um eleitorado nacional –, o Legislativo tenderia a não aprovar essa agenda de políticas, justamente pelo fato de os parlamentares possuírem todos interesses por políticas locais, ou seja, por políticas que atendam as demandas de seus eleitores que estão regionalmente concentrados. Essa característica, portanto, geraria um primeiro problema/ entrave à aprovação de uma agenda de políticas do presidente.

Para completar esse diagnóstico de paralisia decisória, a alta fragmentação partidária existente no Congresso brasileiro também impediria que o presidente conseguisse a maioria das cadeiras no interior do Legislativo. Sendo minoritário, ou seja, não possuindo a maioria das cadeiras no Congresso, restaria ao presidente brasileiro duas alternativas: ou negociar todas as vezes pela aprovação de suas propostas ou aceitar sua derrota, assumindo a ingovernabilidade como regra.

Pensando nessas características e cenários, os poderes legislativos concedidos ao presidente na Constituição de 1988 resolveriam esse problema de fracasso na aprovação de políticas. O poder de iniciar legislação em áreas específicas, sobretudo a área orçamentária, bem como o poder de fazer uso das Medidas Provisórias (decretos com força de lei) e de pedir urgência na tramitação de projetos seriam os poderes fundamentais para que o presidente brasileiro contornasse o Legislativo e o fizesse ficar refém da sua agenda de políticas. Com os poderes legislativos do presidente brasileiro, os problemas de paralisia decisória estariam resolvidos. O presidente conseguiria mandar e aprovar sua agenda de políticas com facilidade. E o Legislativo, refém desses poderes, obedeceria sem grandes alternativas de atuação.

Mas lembra que eu comentei que contaria aqui outra história? Pois bem. É o que vou fazer. O fato de o presidente poder fazer uso de suas prerrogativas legislativas para aprovar sua agenda de políticas não torna o Legislativo tão refém assim. O Legislativo brasileiro possui uma característica forte e um tanto peculiar (frente a outros Legislativos mundo a fora): ele pode vetar as propostas do presidente, inclusive as tais Medidas Provisórias, pode derrubar, ainda, as decisões de veto do presidente e pode, desde que encontre os motivos corretos para isso, pedir o impeachment do presidente. Para além disso, os líderes dos partidos no interior do Legislativo possuem importantes prerrogativas. A mais importante delas é que, junto com o presidente da Câmara dos Deputados, os líderes são os responsáveis por ter o que chamamos de “Poder de Agenda”, ou seja, o poder de decidir o que será votado e o que não será votado e ficará na fila de espera.

Assim, ainda que o presidente brasileiro possua incentivos para “contornar” nosso Legislativo, ele possui incentivos ainda maiores para buscar junto aos partidos no interior do Congresso o apoio necessário para a aprovação de sua agenda. O presidente brasileiro precisa necessariamente formar: coalizões – construções sólidas de apoio. E ao buscar o apoio de outros partidos para aprovar uma agenda de políticas, a própria agenda do presidente deixa de ser a sua agenda em si. Ela passa a ser a agenda do Executivo, ou seja, ela passa a ser a agenda de políticas formada pelo interesse não só do presidente, como também dos demais partidos do Legislativo que – por meio do recebimento de pastas ministeriais – aceitam dar apoio ao presidente.

Retorno a fazer a pergunta: quem manda mais no presidencialismo: Presidente ou Congresso? Depois dessa longa história, eu diria que são ambos. O Legislativo brasileiro é detentor de importantes prerrogativas que induzem o presidente, mesmo sendo possuidor de amplos poderes legislativos, a buscar o apoio dos parlamentares para governar. Arrisco, ainda, fortemente a afirmar que, desde que existam coalizões de governo no Brasil, quem manda é o Legislativo e quem obedece, se tiver juízo, é o presidente.