A configuração e a atuação do Parlamento do Mercosul (Parlasul) suscitam uma série de questões importantes no que concerne ao desenvolvimento da integração sul-americana e à consolidação de meios efetivos de representatividade democrática dentro do bloco regional. Neste artigo, abordaremos os principais obstáculos à institucionalização do órgão legislativo do Mercosul, dando ênfase ao modelo integracionista e à ausência de eleições diretas para seus representantes.
Fundado nos fins de 2006, o Parlasul tem sede em Montevidéu e realizou sua primeira sessão em maio de 2007. A casa legislativa do Mercosul é composta atualmente por 139 parlamentares: o Brasil possui 37, a Argentina 43, Uruguai e Paraguai 18 cada e a Venezuela 23. A partir da realização de eleições diretas para o órgão, Brasil e Venezuela passarão a contar com 75 e 33 representantes, respectivamente, o que somará 187 assentos. Os demais países manterão o número atual de parlamentares.
O cronograma original previsto era o de que, até antes do final de 2014, todos os parlamentares dos países membros do Mercosul deveriam ser eleitos de forma direta para ocuparem seus assentos no Parlasul. Entretanto, somente o Paraguai, a partir de 2008, cumpriu este rito. A Argentina realizou suas primeiras eleições diretas com atraso, em outubro de 2015. A decisão de número 11/14 do Conselho do Mercado Comum (CMC) - órgão supremo do Mercosul - estendeu o prazo para a realização de eleições diretas para 2020. Este atraso implica analisar quais são os desafios que enfrenta o Parlasul em relação ao seu aprofundamento institucional e a possíveis conflitos entre instituições regionais e nacionais.
Estes conflitos geralmente se fazem presentes em processos de integração regional, tanto que é comum existirem dificuldades no processo decisório, sobretudo se o tipo de mecanismo integracionista for supranacional, ou seja, se as instituições regionais ganharem autonomia suficiente para emanar decisões que obriguem os Estados a segui-las. Estas dificuldades ocorrem principalmente porque há certo temor de que, ao aceitar a supranacionalidade como elemento norteador da integração, os Estados cederão grande parcela de sua soberania nacional, o que representaria perda de autonomia decisória. Devido a isso, no caso do Mercosul, o tipo de integração é intergovernamental, em que as decisões são tomadas especialmente com base em reuniões de chefes de Estado. Neste caso, não há diversas amarras dos Estados em relação ao arcabouço normativo do órgão regional e é por isso que o risco de perda de autonomia é menor.
O problema de escolha pela integração de tipo intergovernamental é que ela pode consistir em um empecilho para o aprofundamento das instituições regionais, e o Parlasul é um exemplo disso. Um dos sintomas desta falta de desenvolvimento institucional é o déficit democrático e a ausência de accountability em instituições cujos representantes não tenham sido eleitos diretamente pelos cidadãos. Estes aspectos podem ser considerados como inerentes a processos de integração regional, como aponta estudo de Ana Paula Tostes sobre a integração europeia. Tostes observa a existência de uma queda gradativa de participação dos eleitores nas votações para o Parlamento Europeu, ou seja, há certa ausência de representatividade neste órgão.
No caso do Parlasul, o atraso no cumprimento da realização de eleições diretas significa a perpetuação deste déficit democrático e a impossibilidade de criação de um parlamento que seja supranacional e independente. Atualmente, como destaca Antonio Lassance, este órgão tem funcionado basicamente como fórum meramente consultivo. Isso leva a duas questões inter-relacionadas: uma diz respeito às funções precípuas atribuídas ao Parlasul; a outra se refere aos aspectos que fundamentam estas funções.
Relegado a um mecanismo de consultas, o Parlasul é impedido de desempenhar funções legislativas, ou seja, de controle e de tomada de decisão que contrabalancem aquelas dos Estados. Isso ocorre por dois motivos. O primeiro é o de que o peso conferido à participação de representantes do Poder Executivo dos Estados na estrutura decisória do Mercosul bloqueia o avanço do órgão como instituição efetivamente representativa dos interesses das sociedades dos Estados membros. O segundo se refere ao fato de que o mandato dos parlamentares no âmbito nacional está vinculado ao mandato no Parlasul, o que incorre em prejuízos para a representação na dimensão regional, porque os parlamentares priorizam deliberar sobre atividades em seus respectivos Estados, em detrimento de concentrarem esforços somente no Parlasul. Esta questão merece atenção especial, tendo em vista influenciar diretamente o exercício do mandato parlamentar. Neste caso, até mesmo do ponto de vista da sobrevivência eleitoral, o mais racional para o representante é privilegiar as atividades em seu Estado.
Em estudo comparativo entre o caso do Parlasul e do Parlamento Europeu, Marcelo de Almeida Medeiros, Henrique Sérgio Cavalcanti, Natália Leitão, Maria Eduarda Paiva e Rodrigo Santiago afirmam que, no caso europeu, a concentração das atividades no plano regional podia, em muitos momentos, não conferir nenhum tipo de ganho material ou eleitoral, em âmbito nacional, para os parlamentares, o que significa que a atuação no Parlamento Europeu poderia, de alguma forma, prejudicar o mandato nacional. Deste modo, considerando que o modelo de integração mercosulino se inspira no europeu - a despeito de estar muito distante dos avanços obtidos no velho mundo -, deve-se primar a busca por um Parlasul com maior penetração nas instituições nacionais, com o intuito de neutralizar estes custos.
O atraso na obrigatoriedade das eleições diretas para o Parlasul não deve ser subestimado; não se trata apenas de um mero detalhe do processo de integração. Ele produz efeitos sobremaneira negativos, por exemplo, o impedimento do avanço da institucionalização do órgão, a não superação do déficit democrático que afeta os cidadãos mercosulinos e, especialmente, a falta de poder para legislar, o que obstaculiza a criação de leis no Mercosul que contribuam para a formação e consequente fortalecimento de uma cultura regional.
