Independência: em falta para a boa fiscalização

Bruno Souza da Silva

07 Setembro 2017 | 11h21

*Em parceria com Raphael Torrezan, Mestrando em Economia na UNESP/Araraquara.

Feriado prolongado e a maioria de nós quer mesmo é descanso. Mas o ritmo dos acontecimentos políticos lança o constante desafio da atualização, sob pena de escapar um detalhe e se perder o desfecho da trama. Ao se falar em Independência, existe uma que também chama a atenção devido a sua fragilidade. Trata-se da falta de independência técnica das câmaras municipais em relação às prefeituras, importante para a geração de informações alternativas. Como conseqüência, podemos nos deparar com sérias limitações do papel do legislador quanto a tornar efetiva uma das mais nobres funções do Legislativo: o controle e a fiscalização sobre a elaboração e a execução do orçamento.

Para os amantes da gestão pública, agosto e setembro deste ano são meses determinantes para os próximos tempos. Afinal, estamos no início da gestão dos prefeitos eleitos em 2016 pelo Brasil, e a maioria deles está prestes a votar seu Plano Plurianual (PPA). Para aqueles que o desconhecem, resumimos: o PPA é a peça orçamentária que estabelece os objetivos e metas da Administração Pública para os próximos quatro anos. Ele é elaborado no primeiro ano da gestão, entra em exercício no segundo e dura até o primeiro ano dos que serão eleitos em 2020. Esta peça orçamentária é o alicerce para a elaboração de outras – a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). É comum observar certa agitação por parte da imprensa e dos cidadãos no momento de elaboração do PPA, sobretudo quanto a se pensar em possibilidades de participação política que ofertem ganhos de legitimidade às decisões. Inovações têm surgido aos montes, como a criação de PPAs participativos e a realização de Audiências que visam diminuir a assimetria informacional entre quem está no poder e quem acompanha as decisões dos seus ocupantes.

Aparentemente poderíamos supor que se trata de um instrumento que desenha as prioridades políticas que orientarão a atuação dos governantes até o final do mandato, de maneira rígida. Mas a realidade sempre desafia a teoria. Por se tratar de iniciativa legislativa exclusiva do Executivo – que é um ator coletivo (prefeito, secretários, assessores, etc.) – na prática o PPA comumente é construído pelo setor de finanças das prefeituras. Na maioria delas, se reúnem apenas o contador e mais meia dúzia de servidores, os quais acabam por realizar atualizações dos valores do PPA anterior, gerando uma peça orçamentária com metas distorcidas e pouco dialogadas com a realidade e as prioridades demandadas pela população. É como se o Executivo aguardasse para ver “o que vai acontecer” e, ao longo dos três anos subseqüentes, corrigisse o rumo das metas por meio de alterações que seguirão os orçamentos anuais. Eis aí o surgimento de centenas de Projetos de Lei (PLs) que tratam sobre créditos especiais e suplementações orçamentárias que enchem as pautas de votação das câmaras.  Por vezes, a gestão pública impõe desafios aos apetites do poder, sendo neste momento que saltam aos olhos dois deles. Um envolvendo a relação cidadãos e prefeitos e, outro, a relação entre prefeitos e vereadores.

Quanto ao primeiro desafio, alguns segmentos da população enxergam o PPA como um tratado sobre o desenvolvimento, e desejam ver metas precisas, descrições de objetivos detalhadíssimos e propostas milagrosas, muitas delas bem distantes da realidade. O que limita os anseios populares é a capacidade financeira dos municípios. É de desconhecimento da população que na maioria dos casos 90% dos recursos já estão comprometidos com despesas obrigatórias, sendo que o restante deve ser manejado com muito cuidado, o que limita o espaço para grandes inovações. O engessamento na elaboração de um PPA é tamanho que alguns gestores públicos defendem que as despesas com pessoal e custeio não deveriam nem ser contempladas dentro do orçamento. Além disso, existe uma crença exacerbada de que aquilo escrito no PPA deverá ser 100% cumprido. Doce ilusão, pois o futuro é incerto. Receitas podem ser frustradas, precatórios podem aparecer e necessitarão ser pagos, emendas e convênios podem chegar através de outros entes federativos com atrasos. Eis aqui que o Legislativo deveria tomar as rédeas e trazer para si a tarefa de tornar toda a dimensão técnica e a complexidade política de execução das metas mais inteligível à população, dada a maior proximidade com ela. Mas será que importa para os representantes fazerem isso? Deparamos-nos então com o segundo desafio.

Vereadores deixam muito a desejar no que diz respeito a serem fiscais orçamentários. Eles preferem ser uma espécie de fiscal zelador. Isso fica evidente quando olhamos para os dados de produção parlamentar e encontramos muitas indicações ao Executivo na tentativa de resolver os problemas que chegam até seus gabinetes. Ao invés de se preocuparem com o controle e as alterações significativas junto às peças orçamentárias, vereadores atuam de maneira a conquistar benefícios mais visíveis aos eleitores. Atender a demandas específicas e facilmente identificadas pelos eleitores lhes rende maior visibilidade do que gastar muita energia em um momento como o de votação e possibilidade de alteração do PPA, o qual é difícil de ser traduzido à população e os ganhos podem ser muito difusos. O que torna a atuação política ainda mais limitada é também a falta de quadros técnicos junto às câmaras. Dados do Censo do Legislativo de 2005 mostram que muitas câmaras sequer tinham uma sede própria. Quem dera assessores e profissionais voltados para a qualidade do processo legislativo e elaboração de pareceres técnicos sobre possibilidades reais de alterações nas prioridades orçamentárias. A necessidade de se ter Legislativos mais profissionalizados é positiva no sentido que possam ser produzidas informações alternativas às do Executivo. Isso é o que pode garantir melhor qualidade do processo político, uma vez que, hoje, a maioria das casas possui um déficit informacional quando comparadas ao Executivo.  Mas não apenas isso: pelo visto, falta vontade política em levar a sério um compromisso público de responsabilidade com o futuro da cidade e as prioridades em políticas públicas locais.

A pergunta que não quer calar é a seguinte: dá pra realmente esperar melhorias técnicas e qualidade informacional por parte dos Legislativos, capazes de tornar o PPA um momento importante de ampliação no debate público municipal diante desse quadro? Por vezes, a falta de dimensão técnica pode limitar a potencialidade da política, prejudicando a produção de informações de maneira independente do Executivo. Ou será que a limitação é de alguns atores mesmo? Talvez valha uns minutinhos de reflexão enquanto se aproveita o feriado.