Marcus Vinicius de Azevedo Braga é Doutorando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento pela UFRJ (GPP/PPED/IE/UFRJ). Mestre em Educação pela Universidade de Brasília (2011). Desde 2012 é titular da coluna "Governança e gestão" na Revista Gestão Pública e Desenvolvimento (DF). Coordenador do Livro Controle Interno-Estudos e reflexões, Editora Fórum (2013). Autor do livro Conselhos do Fundeb: participação e fiscalização no controle social da Educação, Editora Appris. Co-autor do livro "Planejamento Brasil Século XXI: inovação institucional e refundação administrativa elementos para o pensar e o agir" pelo Ipea (2015). Co-autor do livro Controladoria no setor público (2016), Editora Fórum.
Temístocles Murilo de Oliveira Junior é Doutorando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento pela UFRJ (GPP/PPED/IE/UFRJ), Mestre e Bacharel em Administração pela Universidade Federal Fluminense (2013) e pela Universidade de Brasília (2000).
" Leis são como salsichas; é melhor não saber como são feitas". Esta emblemática frase, comumente atribuída ao chanceler alemão Otto von Bismark, fala da lógica diversa que segue qualquer processo legislativo. E não é de agora... A criação de leis é só uma parte das mudanças necessárias para a efetiva evolução das instituições e efetivação das políticas Públicas. Para uma lei "sair do papel" necessita-se, em especial, de implementação, questão crucial em um país conhecido por existirem leis que, curiosamente,"não pegam".
Leis desacreditadas na sua gênese, como a chamada "Lei Seca" (nº 11.705/ 2008), quando aplicadas acompanhadas pelo esforço de atores da sociedade e do governo, trazem benefícios, alterando a incomoda realidade dos acidentes automobilísticos. Muitos riram quando da promulgação dessa norma e se surpreenderam com o que ocorreu.
Pode-se apresentar como exemplo a recente Lei de Acesso à Informação (nº 12.527/ 2011), que teve seu processo de implementação como case de sucesso, mobilizando organizações, estruturas e procedimentos que fizeram da temática da transparência uma realidade mais efetiva no Governo Federal. A lei é o espírito e a implementação é a ação. É improvável que o espírito de uma nova lei, se desprovido de ação, concretize-se em mudanças reais nas instituições.
No atual momento, de discussão sobre a corrupção e seus remédios institucionais, embalada por forte clamor popular, temos a Lei Anticorrupção, conhecida também como LAC (nº 12.846/2013), que criou instrumentos para responsabilização de empresas por irregularidades contra a Administração Pública, na busca de equilibrar a equação da improbidade, estimulando a chamada empresa limpa, por um sistema de punições e incentivos.
Esta lei, cujo projeto tramitou lentamente por 3 anos na Câmara dos Deputados (PL nº 6826/2010), teve sua tramitação e aprovação no Senado Federal aceleradas por conta das grandes manifestações de junho de 2013. Sancionada e publicada sem maiores controvérsias, a LAC teve seus dispositivos finalísticos sobrepujados pelo protagonismo da questão dos acordos de leniência, que emergiram a partir da Operação Lava-Jato, resultando dessa inversão de poucas ocorrências de responsabilização de pessoas jurídicas por conta desse diploma no cotidiano.
Seguindo trajetória similar, as chamadas "Dez Medidas Contra a Corrupção", que emergem como uma das propostas na esteira dos resultados dos movimentos de 2013 e da Operação Lava-Jato, chega à Câmara após grande campanha de setores do Estado e endosso da opinião pública. Espremida por disputas, negociações e acomodações de interesses, a tramitação de seu projeto de lei (PL nº 4850/2016) tem se dado a partir de grandes pressões, em um conturbado debate democrático necessário, que tem por efeito colateral o domínio de temas por vezes acessórios ao próprio espírito da proposta da norma.
Outras leis na história recente da humanidade também surgiram do clamor, da busca de respostas institucionais a questões emergentes, como a Lei Sarbanes-Oxley - SOx (2002), que buscou resgatar a credibilidade das empresas transnacionais estadunidenses após escândalos como o da Empresa Enron, e passa a influenciar toda a discussão de governança de empresas e governos.
Tem-se também como exemplo a Foreign Corrupt Practices Act - FCPA (1977), que surge na década de 70 como resposta ao escândalo de Watergate e após um período de hibernação, vem a ser aplicada com mais força a partir da década de 90, em um contexto pós bipolar, no qual a corrupção assume outras nuanças, inclusive relacionada ao terrorismo.
As leis mais efetivas são normalmente aquelas originadas a partir de debates entre interesses e ideias diversos, defendidos por diferentes atores sociais, mas orientados pela busca ao consenso e o respeito mútuo, materializados por meio de processos legislativos conduzidos de forma republicana e plural. A criação de mecanismos institucionais de qualquer natureza, amparados por um texto legal, demandam consenso e maturação na gestação e de estratégia na implementação, partes indissociáveis de mudança da realidade pela via legislativa.
A tempestade de lutas entre atores e instituições na qual o país se encontra, de disputas ásperas, de raros consensos, apimentado por um histórico de fatos relacionados a corrupção, que foram parte da causa dessa tempestade, contamina essa discussão e dificulta a construção de parâmetros legais que deem conta das questões afetas a promoção da probidade na gestão.
Ainda que as respostas legislativas sejam por vezes céleres, embaladas ao sabor das ventanias, a efetividade destas, fim maior, depende da implementação na qual, em contato com o mundo real, cobra-se o preço de toda ausência de reflexão e consenso na construção dos normativos, à luz dos cenários que se apresentam. Aí leis não pegam, tem sua constitucionalidade questionada, ou são desviadas de seu espírito original. Acelera-se por vezes aqui, para se perder em mudança institucional acolá. Sai a norma, mas não vira realidade
