A desventurada Reforma da Previdência do Governo

A desventurada Reforma da Previdência do Governo

REDAÇÃO

11 Janeiro 2018 | 14h28

Antônio Sérgio Araújo Fernandes, Professor da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (UFBA); e Victor Manuel Barbosa Vicente, Professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU).

 

Existe um princípio em Política Pública que mudanças institucionais em nações democráticas que seguem regra de Lei e a Constitucionalidade vigentes ocorrem de modo incremental. Processos de mudanças disruptivas e radicais, normalmente são afeitos a contextos políticos revolucionários ou de momentos críticos de redemocratização onde uma nova constituição está sendo escrita. Mesmo assim, além de novas matérias inseridas, muitos legados institucionais são conservados e aproveitados para redigir a Nova Carta magna, como foi o caso brasileiro em 1988.

Reformas Previdenciárias no mundo inteiro, não deixam de seguir esta racionalidade política, pois a Previdência Pública é um dos grandes subsistemas de proteção social que devido aos vários problemas que ao longo do tempo o afligem, como boom demográfico, desemprego e crise econômica, por vezes, são necessárias mudanças visando sua sustentabilidade. O que se observa na experiência dos grandes países, é que as Reformas previdenciárias são sempre paramétricas, visam mudar limites nos cumprimentos de pré-requisitos por parte dos cidadãos que obterão os benefícios (pensões, aposentadorias, benefícios de toda ordem).


No caso brasileiro os processos incrementais de mudanças institucionais estiveram presentes também nas três ultimas reformas previdenciárias propostas nos governos dos Presidentes FHC, Lula e Dilma. A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por estudiosos como John Lindblom (1979), Norman Caiden e Aaron Wildavsky (1980), grosso modo, significa tentar solucionar problemas de forma gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. A mudança institucional gradual também pressupõe a ideia de dependência de trajetória, ou seja, de que decisões tomadas no momento T0 constrangem/limitam o leque de ações disponíveis ao tomador de decisões do momento T1 (Pierson, 2004). Ademais, os governos democráticos não possuem carta branca para fazer reformas que quiserem e nem tem a sua disposição obediência absoluta ou cega à sua autoridade que pode ser questionada pelos atores políticos e pela população. No governo FHC registra-se destaque para duas mudanças institucionais importantes na Previdência, a primeira alterou o tempo de serviço para tempo de contribuição e criou do fator previdenciário. No governo Lula, o foco foi os servidores públicos, a primeira mudança alterou a medida relativa dos benefícios do servidor aposentado que passou a ser calculado de acordo com a média de sua contribuição à previdência e não mais com base no salário integral da ativa do servidor. E a segunda mudança foi que o governo passou a cobrar 11% de contribuição previdenciária dos servidores inativos e criou um teto para aposentadorias dos servidores federais (RJU) que ficou igual ao do INSS. Por fim no governo Dilma instituiu-se a regra de combinação tempo de contribuição-idade em 85/95 e criou-se o FUNPRESP. Foram regras especificas cujas alterações permitiram a sustentabilidade da previdência, mas garantiram a não mercantilização da vida e dos valores humanos, além de salvaguardarem os mecanismos de financiamento da seguridade social.

A desventura dos arranjos institucionais propostos para a reforma da previdência atualmente pelo Governo federal guarda relação com a lógica do equilíbrio pontuado. Nessa linha de pensamento, a evolução dos arranjos institucionais não ocorre de forma constante, mas alternada em períodos de escassas mudanças, com súbitos saltos, rompantes. Como visto anteriormente não é o caso, pois o sistema previdenciário vem sendo alvo de mudanças incrementais ao longo dos últimos 21 anos. A necessidade de reforma é indiscutível, porém duas razões explicam a viabilidade política de mudanças incrementais: a) a decisão envolve relações de poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos democráticos não possuem liberdade total para a alocação ou contenção dos recursos públicos.

Nossa previdência é de tipo partição simples (pay as you to go), onde a geração atual apta ao trabalho, cronologicamente falando, financia a geração que está aposentada. O problema de uma estrutura dessas reside no conceito de risco moral, ou seja, aquela geração que contribui, e que por isso tem o direito de receber algo quando se tornar inapta, cronologicamente falando, ao trabalho, pode estar fadada a receber muito menos do que contribuiu por toda a vida ou até a não receber nada, devido a descapitalização dos valores ali contribuídos. E isso em parte se dá porque os Governos que gerenciaram estes recursos não tiveram condição ou não mostraram capacidade de obter fundos rígidos de capitalização. Mesmo alguns sistemas que se diferenciam do nosso, como é o caso do chileno, que nos anos 80 criou um sistema previdenciário onde cada contribuinte fez sua própria em uma conta individual de  poupança, em vez de um fundo coletivo, sendo estes recursos administrado por empresas privadas, que poderiam capitalizar o dinheiro, mais de trinta anos depois o que se notou é que ocorreu o mesmo problema dos sistemas “pay as you go”, ou seja, os valores recebidos pelos aposentados são muito baixos.

Seja qual for o sistema que se adote, o problema do achatamento dos vencimentos é um fato ao longo do tempo, o próprio RGPS, no caso brasileiro sofre disso, onde seu teto de vencimentos é de R$ 5.400,00, sendo que apenas 5% dos aposentados atingem esse teto e mais de 80% recebem salário mínimo, e destes a grande maioria são aposentadorias rurais, em que não é exigida a comprovação de contribuição. Isso leva a caracterizar no momento atual o INSS como uma renda mínima praticamente e não um sistema previdenciário propriamente dito.

No caso brasileiro e no nível Federal, ainda existe um segundo problema de sustentabilidade da Previdência, uma vez que constitucionalmente a Previdência compõe o que se chama de Fundo de Seguridade Social composto por recursos vinculados que financiam toda a área social – saúde, educação, assistência social e Previdência. Por muitos anos o Governo utiliza de Desvinculação de Receitas da União (DRUs). Entretanto para fins de gestão, todos os Governos desconsideram o Fundo e administram a previdência pelo fluxo de caixa de contribuições versus pagamentos de benefícios. Quando o país experimenta um boom demográfico como este agora – em que a expectativa de vida aumentou para 75 anos em média geral, vis-a-vis a taxa de natalidade média sendo é 1,7 filho, ou seja, menos que uma taxa de manutenção, tem-se uma população que está tornando-se envelhecida e que a capacidade de contribuição é muito diminuída. Assim, claro, torna-se urgente uma mudança de parâmetros no sistema previdenciário brasileiro que faça com que as pessoas trabalhem mais tempo, pois viverão mais, obviamente. Por isso, uma reforma da previdência no Brasil é mais que importante, é essencial para que tenhamos capacidade de arcar com este importante subsistema de proteção social. Porém o que assistimos desde a entrada do novo presidente foi um festival de erros na condução desse processo que vamos tentar assinalar aqui:

1.     O Governo quis fazer a Reforma de modo açodado, sem transmitir nenhum retorno aparente para o público. Apenas assinalava na imprensa que uma boa situação fiscal traria novos investimentos e que por isso estava-se fazendo uma reforma dura, mas já tardia.

2.     Entretanto desde 1998 o Governo Federal vem realizando reformas e a gestão do Presidente Temer as tratou com indiferença, todas as reformas realizadas nos governos dos Presidentes FHC, Lula e Dilma, esta última que em 2013 igualou os dois regimes – RGPS e RJU.

3.     Ao invés do Governo atacar alguns pontos paramétricos onde seria amplamente bem sucedidos, como tirar os privilégios salariais de grande parte do Judiciário, Ministério Público, Legislativo e parte do Executivo, ou apenas aumentar a idade e tempo de contribuição, ao contrário, tentou mexer em vários pontos ao mesmo tempo e em benefícios, pensões e aposentadorias de estratos de baixa renda.

4.     Em um país com grande desigualdade e pobreza onde muitas pessoas dependem de vencimentos de renda mínima da previdência como é o caso do INSS, o discurso de cortar, diminuir ou retardar benefícios é desastroso, e o resultado foi que os políticos recuaram de um texto original que se mostrou inviável. Afora o fato que o congresso está preocupado apenas em com se livrar dos inúmeros processos de corrupção que atingem a quase totalidade da casa. Acrescente-se a isso que a violência e o desemprego não deixam qualquer agenda avançar, sobretudo uma agenda negativa e sem retorno aparente para ninguém. Isso tornou o Governo deslegitimado e tentando sustentar penduricalhos de reforma no clientelismo de varejo com emendas de última hora a parlamentares.

5.     Ademais a burocracia pública de alto escalão se mostrou um stakeholder com força de influenciar esse veto point. A burocracia foi capaz de alertar a todos do real problema e de que antes de uma mensagem geral de cunho moral neo-liberal, o problema deve ser desagregado para melhor compreendido, poder o Governo arbitrar as perdas que virão. Lembremos da Grécia onde o receituário neo-liberal de combate a crise foi assumido, como atrativo de investimentos os quais foram mínimos, agravando-se ainda mais a situação da economia grega

Não existe reforma previdenciária que faça justiça focando apenas em arranjos institucionais que acalentam o ajuste fiscal (ótica de despesas) e que esquece por completo da importância do financiamento (ótica da receita). O Brasil precisa de uma reforma que reforce a crença na humanidade, no ser humano e nos valores éticos da solidariedade social e dos direitos da cidadania, que garante a sustentabilidade dos municípios e que combata os verdadeiros privilégios injustos.