Reflexos da ‘Lei da Segurança Jurídica’ no direito ambiental

Reflexos da ‘Lei da Segurança Jurídica’ no direito ambiental

Marina Gadelha*

04 Maio 2018 | 05h00

Marina Gadelha. FOTO: DIVULGAÇÃO

No último dia 26 de abril de 2018, foi publicada a lei n° 13.655, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). A nova lei tem o objetivo primordial de conferir maior segurança jurídica e eficiência à criação e à aplicação das normas de direito público, dentre as quais se encontram, por óbvio, as normas de direito ambiental. Logo, o gestor e a advocacia ambiental têm muito a observar – seja para comemorar ou para lamentar – com a sua entrada em vigor.

A lei n° 13.655 traz em seu bojo determinações de obediência ao princípio da segurança jurídica, pois a partir de agora as decisões administrativas, controladoras e judiciais: (i) não podem se basear em “valores jurídicos abstratos”; (ii) precisam informar “de modo expresso” as consequências jurídicas e administrativas que carregam consigo; (iii) devem ser consideradas nas próximas decisões de mesma natureza e relativas ao mesmo fato; e (iv) só aplicarão normas recentes observando a proporcionalidade, a modulação dos efeitos e as situações plenamente constituídas.

Essas são, inquestionavelmente, razões para celebrar.

De fato, o direito ambiental, tanto por ser um ramo recente do direito, quanto por envolver diretamente normas federais, estaduais e municipais, bem como por estar impregnado de ideologias, convive com diversos problemas, dentre os quais a proliferação de (falsos) princípios a informar processos e decisões administrativas ou judiciais. Alguns desses princípios são questionáveis – como é o caso do princípio da vedação ao retrocesso, tão alardeado no julgamento pelo STF relativo ao (novo) Código Florestal -, outros são inimagináveis e parecem forjados para “justificar” este ou aquele posicionamento.

Outra dificuldade enfrentada no âmbito do direito ambiental é o excesso de discricionariedade e, em ilação, de arbitrariedade no momento em que são impostas sanções administrativas e judiciais. Tal se afirma não apenas em razão de muitos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) não aplicarem regras claras para a dosimetria da penalidade, mas também porque a percepção dos danos ambientais e suas consequentes indenizações são muito mais influenciadas pela opinião pública que por fatores técnicos. Destarte, a depender do grupo em que esteja inserido, das pressões populares e da pujança econômica do infrator, as sanções são agravadas ou abrandadas.

Ademais, o direito ambiental é reconhecidamente repleto de leis de “conteúdo indeterminado”, inclusive normas de direito penal abertas a integrações, as chamadas “normas penais em branco”.

Corriqueiramente, as interpretações que se dão a essas normas são extremamente díspares, e condutas idênticas recebem tratamento diametralmente oposto. Essa condição, aliás, se agrava quando da chegada de novas normas…

Vê-se, pois, que as novas regras inseridas na LINDB têm o potencial de sanar alguns dos obstáculos que se apresentam ao operador do direito ambiental e ao gestor de meio ambiente. Todavia, se a lei n° 13.655 encerra diversos progressos no campo ambiental, alguns de seus itens poderiam ter avançado mais.

O parágrafo único do artigo 21, por exemplo, reza que a decisão que implique invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa não pode impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas anormais ou excessivos. Porém, a norma não menciona a possibilidade desses sujeitos serem indenizados quando tais decisões lhes trouxerem prejuízos econômicos.

Do mesmo modo, o artigo 29 prevê a necessidade de consulta pública para a edição de atos normativos pela autoridade administrativa, mas exclui do rol desses atos aqueles “de mera organização interna”.

Como o horário de funcionamento dos órgãos e o acesso aos autos e a informações podem ser considerados atinentes à apontada “organização interna”, é possível que continuem a ser definidos e alterados à revelia dos interesses dos administrados.

Entre todos os dispositivos da norma, um merece especial atenção da advocacia e dos órgãos ambientais: o artigo 26, o qual permite, sob o argumento de eliminação da irregularidade ou incerteza jurídica, que as consultas públicas, inclusive no caso de expedição de licença, ensejem a celebração de um “compromisso com os interessados”.

Aqui, duas importantes consequências se avistam – ainda que os efeitos do referido compromisso não estejam muito claros. A primeira: as atuais sugestões recolhidas em audiências públicas no processo de licenciamento ambiental podem deixar de ser meras recomendações para adquirir índole obrigatória.

Assim, o caráter consultivo das audiências públicas poderá ser transfigurado em deliberativo. A segunda: compensações ambientais esdrúxulas – como as que por vezes são sugeridas pelos órgãos ambientais e pelo Ministério Público -, se apontadas em audiência pública e inseridas no tal “compromisso”, aparentemente adquirirão caráter cogente.

O polêmico artigo 28, que abre a possibilidade de o agente público responder pessoalmente por decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro, encerrou uma sutil modificação para o direito ambiental. Isso porque os artigos 66 e 67 da Lei de Crimes Ambientais já puniam, desde 1998, o agente público que fizesse afirmação falsa ou enganosa, omitisse a verdade, sonegasse informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental, ou que concedesse licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais. Porém, não prevê a norma ambiental penalidade para decisões flagrantemente irregulares em processos administrativos-ambientais resultantes da imposição de multa ou outra espécie de punição administrativa. A norma, portanto, parece salutar porque busca evitar a emissão de decisões tecnicamente insustentáveis.

Finalmente, merece destaque o igualmente controverso § 1° do artigo 22, que afirma que as decisões relativas à regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa devem sopesar as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente. Para muitos, esse dispositivo teria o condão de anular a Lei da Improbidade Administrativa; porém a interpretação da norma permite concluir que seu objetivo não é o de relevar condutas ímprobas ou eivadas de irregularidade – isso jamais! -, mas o de deixar explícito que o bom senso e a razoabilidade devem prevalecer também no momento de se punirem os agentes públicos.

Em resumo: a norma, diversamente do que disseram alguns, não é o fim da responsabilidade do mau administrador. Também está longe de ser perfeita, como pretendiam outros. Ela apenas tenta promover a necessária reafirmação dos princípios da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade e da segurança jurídica, os quais deveriam informar todo e qualquer procedimento administrativo, mas que há muito vinham sucumbindo ao poder estatal.

*Presidente da Comissão Nacional de Direito Ambiental da OAB e sócia do Queiroz Cavalcanti Advocacia

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