Por Leandro Molhano Ribeiro*
As principais preocupações dos eleitores brasileiros nas capitais do país são a saúde e segurança pública - transporte aparece como terceira opção em alguns casos. Não há informações equivalentes sobre os demais municípios, mas faz sentido imaginar que políticas sociais, segurança e temas urbanos, como transporte, também estão na ordem do dia dos eleitores e dos candidatos.
Com isso, cresce a expectativa de que assuntos relacionados a essas áreas sejam enfrentados e solucionados pelos novos prefeitos. Mas essa expectativa é realista? Em que medida os problemas que mais preocupam os cidadãos brasileiros podem ser enfrentados pelas novas prefeituras? Por exemplo, os candidatos a prefeitos poderão de fato aumentar os investimentos em políticas públicas? Qual grau de autonomia terão para alterar os orçamentos em saúde, educação e transporte?
Essas são perguntas fundamentais tanto para os programas de governos apresentados nas campanhas eleitorais, quanto para as escolhas dos eleitores.
O que será, então, que efetivamente os candidatos a prefeito conseguirão cumprir? O que os eleitores podem esperar dos vencedores?
Um ponto de partida para esse debate está nos poderes dos prefeitos e nas reais possibilidades de elaboração e implementação de políticas públicas no nível local. Segurança, por exemplo, é um assunto constitucionalmente atribuído aos Estados. Os municípios pouco podem fazer diretamente nessa área. Mas prefeitos que queiram enfrentar esse problema podem atuar indiretamente, através de políticas urbanas que auxiliem no seu aprimoramento - como frequência do transporte público e visibilidade das vias urbanas.
Políticas sociais e urbanas são atribuições dos prefeitos. Na verdade, muitos poderes importantes do prefeito são cooperativos. Entender como os municípios atuarão sozinhos ou com a União e com Estados é crucial.
Um segundo ponto diz respeito aos recursos de que os municípios dispõem - que, como sabemos, são escassos. A margem de manobra dos prefeitos quanto a esses recursos é limitada por dois fatores: as atribuições constitucionais e o legado municipal.
A esmagadora maioria dos municípios brasileiros são pequenos e médios. Suas políticas públicas são financiadas basicamente por transferências definidas na Constituição. Esses recursos são previamente direcionados para áreas específicas. Além disso, grande parte dos programas sociais é elaborada pelo Governo Federal e executada pelos municípios. Por isso, grandes alterações orçamentárias observadas nos municípios se devem mais a políticas nacionais do que locais. Um exemplo foi a Emenda Constitucional 29, que teve como impacto o aumento da proporção do gasto orçamentário dos municípios com saúde, a partir do ano 2000.
Mas há certa variação nos gastos e nos indicadores de cobertura de políticas públicas entre os municípios brasileiros. Se os gastos são tão amarrados, o que explica essa variação? Será que a dinâmica politica local - competição eleitoral, fragmentação na câmara de vereadores e mesmo a mudança partidária do executivo municipal - não afeta como esses recursos são investidos?
Estudos sugerem, porém, que essa dinâmica política tem efeito reduzido sobre esses indicadores (gastos e cobertura). As diferenças existentes entre os municípios são persistentes no tempo: aqueles que gastavam mais nessas áreas ou tinham maior cobertura no passado é que tendem a continuar com gastos e cobertura mais elevados. O legado importa.
Essas restrições não são necessariamente ruins. Impedem alterações radicais e preservam investimentos mínimos já feitos em áreas importantes. Mas o fato é que limitam as escolhas dos governantes municipais. Promessas eleitorais de grandes mudanças provavelmente cairão no vazio.
Isso não significa que não se deve esperar nada dos futuros prefeitos. É possível atuar incrementalmente no orçamento, gerir com responsabilidade e criatividade os recursos transferidos e procurar novas fontes de financiamento de políticas públicas. O que a política local exige é realismo. Candidatos e eleitores precisam se entender com essas restrições, para que promessas impossíveis não frustrem os cidadãos com a democracia local.
* Professor da FGV DIREITO RIO
