Os desafios da Gestão Pública como Governança

Humberto Dantas

14 Setembro 2017 | 13h24

Autoria: Bruno Magalhães, gestor público, formado pela Fundação João Pinheiro e pela UFMG, com mestrado em Salamanca, líder MLG e servidor público estadual em Minas Gerais.

 

“É fundamentalmente a confusão entre efetividade e eficiência que reside na distinção entre fazer as coisas certas e fazer as coisas da maneira correta. Certamente não há nada tão inútil como fazer com grande eficiência algo que nem sequer deveria ser feito”.  Essa contundente frase foi escrita por aquele que é considerado um dos pais da teoria da administração, Peter Drucker, em artigo intitulado “Gerenciando pela Efetividade dos Negócios”, publicado pela Harvard Business Review em maio de 1963. Hoje, mais de 50 anos depois, o trecho ainda conserva grande relevância.

Drucker falava para um setor específico, o setor privado. Em outras palavras, o objetivo era sensibilizar a área da administração de empresas de que era necessário preocupar-se com a efetividade das ações, para além da simples eficiência. No entanto, em que pese a novidade do argumento formulado por Drucker para o mercado, o conceito de efetividade nunca esteve em questionamento. Tratava-se tão somente de atingir resultados economicamente significativos. Assim, uma empresa era considerada efetiva sempre que gerava um retorno econômico positivo. Essa era a régua única de mensuração da denominada efetividade empresarial, o que não quer dizer que a tarefa do administrador fosse considerada simples.

Anos mais tarde, notadamente nas décadas de 80 e 90 do século XX, a Gestão Pública começou a se preocupar com a ideia de eficiência, em grande medida influenciada pelos avanços realizados no âmbito da administração de empresas. Durante essas décadas, consolidaram-se, no plano internacional, diversos movimentos de reforma e modernização da administração pública, aos quais se convencionou chamar de Nova Gestão Pública. No Brasil, a reforma do estado ganhou expressão, e até Ministério próprio, durante o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Depois deste momento, nunca mais a administração pública voltou a figurar como pauta política na agenda do país, embora o tema tenha sido tangenciado por diversos outros assuntos tratados de maneira isolada, como a estrutura administrativa, o plano de cargos e salários de servidores, a criação de instâncias de participação social, e, mais recentemente, o teto de gastos, as privatizações, a corrupção, o programa de demissão voluntária, entre outros.

Tanto a experiência internacional, quanto a experiência brasileira, demonstraram que a dimensão da eficiência se mostrou um atributo absolutamente fundamental à gestão pública, com inquestionáveis retornos à sociedade no que diz respeito à qualidade do gasto público. No entanto, ao transferir o conceito de eficiência da administração de empresas para a administração pública, não podemos nos furtar de transferir também o alerta de Peter Drucker sobre a efetividade. E nesse ponto a questão ganha grande complexidade.

Ao contrário do conceito de eficiência, que é essencialmente instrumental, isto é, diz respeito à utilização mais proveitosa dos recursos disponíveis para atingir os fins previamente estabelecidos, o conceito de efetividade, ao qual faz alusão Drucker, é fundamentalmente material, dizendo respeito ao próprio fim a ser perseguido pela organização. Dessa forma, no âmbito da gestão pública (e talvez, atualmente, sequer no próprio âmbito da administração de empresas), já não mais é possível reduzir o objetivo do estado ao simples resultado economicamente significativo. O estado é uma organização social e política, cujo objetivo deve ser, portanto, definido politicamente pela sociedade, através de seus representantes ou diretamente, tal como define o princípio da soberania popular inscrito no parágrafo único do artigo 1º da CF/88. Ainda que por ventura aceitássemos que a finalidade estatal última fosse um resultado economicamente positivo, seria necessário perguntar: positivo em que medida? Positivo para quem?

Assim, se a gestão pública não pode furtar-se a considerar o âmbito da efetividade em seu exercício cotidiano, ela não pode deixar de considerar as dimensões e os efeitos políticos inerentes a cada uma de suas escolhas. Da mesma maneira, a gestão pública não pode desconsiderar a dinâmica e o funcionamento das principais instâncias de tomada de decisão política: sejam elas representativas, como é o caso do Legislativo; participativas ou deliberativas, como os conselhos, as conferências de políticas públicas, os orçamentos participativos, entre outros; ou ainda diretas, como os plebiscitos. Isso porque tais esferas de decisão estarão diretamente ligadas ao êxito ou ao fracasso das organizações públicas, uma vez que ali são definidos (ou alterados, ou vetados, ou mesmo não definidos), em grande medida, os objetivos a serem perseguidos. Em outras palavras, nesses espaços de intermediação entre estado e sociedade são construídos politicamente os principais problemas a serem solucionados, bem como as diretrizes gerais pelas quais devem nortear-se suas soluções. E mais: é crescente o consenso de que a implementação de políticas públicas por parte do estado consiste em um processo de continuidade do conflito entre diversos valores sociais, denotando os limites da concepção linear sequencial tradicional das estratégias de elaboração, decisão e implementação. Finalmente, há estudos que apontam para o fato de que a implementação de políticas públicas é, em si mesma, constitutiva de problemas politicamente percebidos, podendo inclusive gerar, despertar, ou mesmo ativar comunidades políticas autônomas.

Dessa maneira, a gestão pública está forçosamente conectada à uma dimensão mais ampliada de governança pública. Sem desconsiderar a relevância dos aspectos instrumentais da eficiência, em um novo ciclo de modernização da gestão pública é preciso ir além e considerar os aspectos técnico-políticos inerentes ao bom funcionamento das esferas de tomada de decisão em políticas públicas. As consequências dessa concepção são inúmeras. Por exemplo, no âmbito do direito administrativo, é preciso superar a lógica normativa do século XIX que pressupõe um gestor que exclusivamente segue regras previamente estabelecidas. As situações sociais enfrentadas na implementação de políticas públicas requerem inovação e adaptabilidade da gestão, o que é dificultado caso os procedimentos de execução sejam rígidos quanto aos meios e desconsiderem os aspectos de resultado. Outro exemplo são os instrumentos de gestão de políticas públicas, que devem considerar que nem todas as atuações são legísticas, algumas envolverão intensivas transações de implementação no âmbito local, requerendo autonomia e descentralização. Outras atuações não partirão de tecnologias já conhecidas, envolvendo a própria descoberta de tecnologias de atuação durante o processo de implementação, exigindo assim sucessivos testes, correção de falhas e aprimoramento de êxitos.

Por último, a concepção da governança pública requer um ambiente político capaz de estabelecer uma dinâmica cooperativa entre sociedade e estado, seja por meio do Legislativo, ou pelas diversas formas de participação social. Economicamente falando, é preciso converter a relação de construção e solução de problemas, bem como a de alocação dos limitados recursos públicos disponíveis, em uma relação de soma positiva, superando as atuais dicotomias, nas quais a soma é zero. Apenas dessa maneira teremos a institucionalização e, por conseguinte, a consolidação geracional, dos avanços realizados no âmbito da gestão pública.