‘Ajuste fiscal não tem ideologia’, diz secretário do Ceará
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‘Ajuste fiscal não tem ideologia’, diz secretário do Ceará

O economista Mauro Benevides Filho, secretário da Fazenda do Estado, governado pelo PT, conta como o Ceará se tornou um exemplo na gestão fiscal e diz que não há como investir na área social sem equilíbrio nas contas públicas

José Fucs

02 Abril 2018 | 17h50

(Foto: José Leomar/Diário do Nordeste)

O secretário da Fazenda do Ceará, Mauro Benevides Filho, alcançou um feito notável em sua gestão e faz questão de deixar claro o orgulho que sente pela conquista em seus comentários sobre o assunto. No momento em que boa parte dos Estados e municípios está “quebrada” ou à beira da falência, Benevides Filho conseguiu equilibrar as contas do Ceará, sem cortar o investimento público – um desafio que já deixou muito economista de alta patente na lona na história recente do País.

Há 12 anos no cargo, desde a gestão de Cid Gomes (ex-PROS e hoje no PDT), ele levou o Ceará ao topo dos rankings dos Estados com a melhor situação fiscal e o maior volume de investimentos, segundo estudos realizados pelo Centro de Liderança Público (CLP) e pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), em 2017. Considerando que o governador do Estado, Camilo Santana, é ligado ao PT, partido tradicionalmente contrário à responsabilidade fiscal, tais resultados parecem ainda mais surpreendentes.

Principal conselheiro econômico de Ciro Gomes, pré-candidato à Presidência pelo PDT, a quem está ligado desde os tempos em que foi secretário da Fazenda quando ele era prefeito de Fortaleza, no final dos anos 1980, Benevides Filho está deixando seu posto no governo do Estado, para se dedicar em tempo integral à campanha eleitoral e talvez à própria candidatura a deputado federal.

Formado em economia pela Universidade de Brasília, com doutorado na Universidade Vanderbilt, nos Estados Unidos, e professor do curso de doutorado em Economia da Universidade Federal do Ceará desde 1987, ele diz se identificar com a escola pós-keynesiana, que submete os gastos públicos à saúde fiscal. “O keynesiano puro apoia o gasto público sem consequências, uma política que o Keynes aplicou na crise de 1929”, diz. “Hoje não é mais assim. O gasto público tem de ser eficiente e submetido ao rigor fiscal. Isso tem que ficar muito claro. É isso que eu tenho dito ao Ciro”

Nesta entrevista ao Estado, realizada em Fortaleza, para a primeira reportagem da série Além da crise, que pretende abordar casos de sucesso em gestão pública no País, Benevides Filho conta qual é o segredo do Ceará para alcançar esse resultado nas finanças públicas e diz que o equilíbrio fiscal é fundamental para garantir o investimento na área social. “Ajuste fiscal não tem ideologia”, afirma.

Os secretários do Ceará não despacham sobre custeio com o governador

Hoje, no Brasil, a maior parte dos Estados está quebrada. O Ceará, não, tem a melhor situação fiscal entre os Estados brasileiros. Qual é o segredo do Ceará?
O Ceará tem um modelo simples: maximizar a arrecadação e otimizar a despesa. Fazemos um controle de despesas muito rigoroso, que não tem igual no Brasil. É por isso que o Ceará hoje é o maior investidor do Brasil. Quando você aumenta a receita e diminui a despesa, sobra dinheiro para investimento, que é resultado último de qualquer política econômica.

Tanto o governo federal quanto os Estados tentam controlar as despesas, mas não têm sucesso. Como vocês conseguem fazer isso?
No Ceará, tem um comitê chamado Comissão de Gestão Fazendária (Cogef), que é fundamental para permitir o controle de despesas. Os secretários do Ceará não despacham sobre custeio com o governador. Eles despacham com o governador para definir política pública, investimentos. Tudo o que se relaciona ao custeio da máquina eles são obrigados a submeter a esse comitê, que é composto por cinco secretários. Isso existe desde 2005, quando eu ainda era secretário de Administração do Estado. Funciona muito bem e é o que mantém as despesas do Ceará sob controle.

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Além desse comitê, que outras ferramentas vocês usam para controlar os gastos?
Nós desenvolvemos um sistema de acompanhamento financeiro e contábil que nos permite cumprir o artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ele diz que, no último ano de governo, tudo o que o governo contratar tem de ser pago. Se isso não for feito, tem de deixar caixa correspondente para o ano seguinte. Hoje, graças a esse sistema, o Ceará não vira o ano com empenho sem ter caixa correspondente. No último ano de governo, não há aquela dúvida“vai dar, não vai dar”. Isso desapareceu no Estado do Ceará.

O Ceará também adotou um sistema de pagamentos diferenciado. Como ele funciona?
No setor público, você empenha, liquida e paga. Essa é a maneira como se faz despesa pública no Brasil. No Ceará, eu criei uma sistema chamado de FR (fixação de recursos). Primeiro, eu fixo o recurso. Quando eu fixo o recurso, a secretaria empenha, liquida e paga quando quiser, porque, na hora que faço a fixação de recursos, o sistema vai à conta doTesouro, tira o dinheiro, coloca numa conta movimento, na qual os recursos são, obviamente, aplicados financeiramente, e no dia que a secretaria fizer o pagamento o dinheiro já está disponível. Portanto, o Ceará é o único lugar do mundo onde empenho é dinheiro. No Ceará, é impossível alguém dizer para você que tem um negócio empenhado e não recebeu, a não ser que a secretaria tenha feito o empenho e o fornecedor não tenha entregue a mercadoria. Aí, não vai pagar mesmo. Quem adora isso, a fixação antes do empenho, é o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento).

No Ceará, nós aumentamos a alíquota de contribuição dos servidores para a Previdência de 11% para 14%

Em muitos Estados, a Previdência do funcionalismo representa uma parte substancial dos gastos. Como vocês equacionaram esse problema?
Em 2016, nós aumentamos a alíquota de contribuição dos servidores de 11% para 14%, inclusive para os inativos. Não deu para resolver o problema definitivamente, mas deu uma melhorada. Você não resolve Previdência só com aumento de alíquota. Mas antes o Ceará tinha déficit R$ 1,5 bilhão por ano na Previdência. Agora, tenho um déficit menor. O governo federal, com R$ 85 bilhões de déficit no regime próprio, nunca propôs um aumento de alíquota. Eu vou lá no Marcelo Caetano (secretário de Previdência do governo federal), em Brasília e falo para ele: “Eu vou ficar sozinho nisso”. Ele diz “não, tenha calma, nós vamos fazer já, já”, mas até agora não fizeram.

Se o governo federal propusesse essa mudança nas alíquotas da Previdência dos servidores haveria barricadas na rua. Em São Paulo, houve até invasão da Câmara Municipal e a medida não foi aprovada. Como o senhor conseguiu aprovar um aumento de 11% para 14% na alíquota numa boa?
Diálogo. Nós fomos à Assembléia, o governador e eu, pessoalmente, para discutir com os deputados. O governador Camilo Santana é conhecido no Ceará como homem do diálogo. É a marca dele.

Os tais movimentos sociais não reagiram?
Os movimentos sociais têm seus canais. Nós tiramos da nossa PEC dos Gastos o investimento. Tanto que não ela não foi chamada de PEC dos Gastos. O governador trata isso como Emenda Constitucional do Crescimento Sustentável. Também tem outro item que foi negociado. No limite de despesa, não entram a saúde e a educação. O governador conversou com todo mundo – e a Previdência foi junto.

Tem uma questão política nessa trégua também de querer ajudar o governador, por ele ser do PT, não querer prejudicar…
Eles não deixaram de brigar com a gente, não. Eles vieram duro para cima da gente. Eu estou falando agora, depois de o aumento ter sido aprovado, mas foi uma negociação complicada.

É incrível que o Ceará esteja numa situação fiscal relativamente confortável e ainda tenha reduzido impostos para as empresas. Mais uma vez, qual é a mágica?
Primeiro, nós reduzimos a carga tributária com imposição de metas de arrecadação. Isso fez a receita crescer. Segundo, fizemos um grande investimento em tecnologia, para melhorar a fiscalização. Normalmente, os representantes dos diferentes setores procuram a Fazenda e dizem: “Essa carga está muito alta, 18% de ICMS é muito alto”. Eu digo: “Qual é a carga que vocês querem? 13%/14%? Ok, então nós vamos fazer o seguinte: eu faço a substituição tributária, reduzo a carga e aí estabeleço uma meta de arredação. Se vocês hoje arrecadam R$ 100 milhões, terão de arrecadar R$ 160 milhões”. Eles dizem: “Não, assim não é possível”. Aí, a gente chega a um acordo sobre a meta, conforme a minha estimativa. Se não cumprir a meta, eu vou cobrar a alíquota original de todo mundo do segmento. Então, empresário fiscaliza empresário, porque ninguém quer que voltar a pagar a alíquota original. Baixei a alíquota de vários setores, de computador, de alimentos. Todos aumentaram o recolhimento. Além disso, fizemos também a substituição tribuitária, que permitiu um aumento significativo da receita.

Como funciona essa substituição tributária?
Por exemplo: tenho 30 mil pontos de venda de calçados no Estado, que eu não tenho como fiscalizar. Mas tenho apenas três, quatro ou cinco distribuidores e cinco fábricas, o que for. Antes, só alguns somente pagavam o imposto. A partir da implantação da substituição tributária, todos os 30 mil vão pagar. Então, na hora que aquele comércio vai ao distribuidor comprar o calçado, ele já antecipa o recolhimento correspondente. O exemplo clássico é o de combustível. Tenho 2 mil postos e 6 distribuidoras no Ceará. Quando o posto compra o combustível na distribuidora, ela já retém o imposto para mim. Em vez de o cara que comprou pagar o tributo, eu já faço a retenção no ato de compra.

Nos cortamos impostos no Estado e a arrecadação subiu

Então baixar imposto é bom?
Baixar alíquota é bom, junto com a substituição tributária e junto com meta de recolhimento. Em 2015, eu previ, com os meus alunos, que o Brasil ia entrar numa crise grave. Eu fiz um ajuste de custeio de R$400 milhões, de um total de mais de R$ 3 bilhões de custeio do Estado. Eu cortei combustível, energia, telefonia fixa, telefonia móvel. Fiz a revisão de contratos, de A a Z.  Lá no Cogef, nesse comitê que acompanha a despesa, fizemos uma fiscalização grande. Escolhemos algumas rubricas para impor limites de gastos, e as secretarias não podem ultrapassá-los. Fizemos uma economia de 12% de custeio só em 2015. E a receita subiu uns 6%. Não houve queda de receita real. O crescimento real de receita foi zero. Isso só foi possível por causa desse Cogef, que é onde os secretários são obrigados a despachar sobre custeio.

Outra característica que chama atenção no Ceará é que os últimos governos foram todos de esquerda e em geral essa questão do ajuste fiscal é muito criticada pela esquerda. Vocês são um governo de esquerda, do PT, hoje, e tem aí uma situação fiscal exemplar. Como é possível isso?
O ministro (Henrique) Meirelles (da Fazenda) pediu aos Estados para tomar quatro medidas para se ajustar fiscalmente. Primeiro, a PEC dos gastos estaduais. Segundo, a redução em 10% dos incentivos fiscais. Terceiro, elevar a contribuição previdenciária do funcionalismo, que nem ele fez. E quarto, não fazer Refis (programa de refinanciamento de dívidas tributárias). Só existe um Estado no Brasil que fez todas as quatro: o Ceará. Um fez a PEC dos Gastos, outro aumentou a alíquotada da Previdência, três Estados fizeram a redução de 10% nos incentivos. Agora, os quatro itens só o Estado do Ceará fez.

A PEC dos Gastos do Ceará é semelhante à do governo federal?
Ela é diferente da PEC dos Gastos do Meirelles. No Ceará, a PEC dos Gastos controla despesa primária corrente, que é pessoal e custeio, e deixou o investimento de fora. Como é que posso ir para a sala de aula, dizer que o investimento é a mola propulsora do crescimento e vou tolher o investimento no governo? Há um erro grave de concepção macroeconômica de fazer uma emenda constitucional para controlar investimento. Não faz nenhum sentido tecnicamente. Tem que entrar pessoal, que aumentou 11% no governo federal, custeio, que caiu 3% e devia ter caído 12%. Como no setor público, em geral, você não consegue controlar pessoal e custeio, onde é que o governo federal está ajustando? No investimento, é claro. Cortou 60%. O mais fácil é parar o investimento.

O ajuste fiscal não é um fim em si mesmo

Faz sentido manter os investimentos fora do controle dos gastos?
O investimento público, que é o objetivo maior, deve estar subordinado ao rigor fiscal. Essa é a essência. Mas o ajuste fiscal não é um fim em si mesmo. O ajuste fiscal é você dar ao Estado condições de investir, de reestruturar a educação, melhorar o atendimento de saúde, aprimorar a atividade de segurança pública. Hoje, das 100 melhores escolas do Brasil 77 estão no Ceará. O setor público existe para fazer investimento, para atender as demandas da população. Esse deve ser o foco.

Com o investimento fora da PEC dos Gastos, não há o risco de ele fugir de controle?
Antes de eu alocar o recurso, o governador tem de marcar no Mapp (Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários) – um sistema que controla todos os investimentos do Estado – que aquela obra é prioritária. O governador tem um sistema no computador, no qual ele controla os investimentos de cada secretário, e a ação só acontece depois que o ele a prioriza. O governador sabe o tamanho da minha capacidade de investimento. Hoje, o Ceará investe R$ 2,2 bilhões por ano, que é equivalente a 12% ou 13% da Receita Corrente Líquida. Ou a 2,1% do PIB (Produto Interno Bruto) do Estado, de R$ 104 bilhões.

Os incentivos fiscais, que são concedidos em larga escala em alguns Estados, inclusive no Ceará, geram grandes distorções na economia. Não é melhor acabar de vez com eles?
Você tem de levar em conta que 72% PIB brasileiro estão no sul e no sudeste. É lá que está o insumo, a tecnologia e o grande mercado consumidor. Quando trago a Grandene para cá – e hoje o Ceará é o maior exportador de calçados do Brasil – como meço isso? Calculo quanto ele vai trazer de insumo, quanto é logística, frete, o que ele produz, quanto manda para o mercado consumidor. Calculo todo o custo e decido que ele vai pagar 12%. de ICMS. Mas, como ele gasta 5% pela distância dos grandes mercados, só paga 7%. Há uma técnica de avaliação para saber exatamente quanto ele deve ter de incentivo, para assegurar igualdade de condições no processo de produção. Não é uma coisa graciosa. Estou oferecendo um estado competitivo, que honra contrato, com boa educação e estou dando 5% de incentivo. O incentivo é importante, mas é algo calculado. Agora, nem sempre ele é só fiscal. Às vezes, ele pode vir com o reforço de um subestação de energia, a construção de uma estrada de acesso.

O Ceará é também um dos Estados com menos endividamento. Como vocês conseguiram equacionar a dívida?
Fiz o dever de casa em 2013. Devo zero para o governo federal. Antecipei o pagamento previsto na lei 9.496, de 1997 que renegociou dívida de Estados e municípios com a União. Hoje, a dívida do Ceará está em 36% (R$ 18 bilhões) da Receita Corrente Líquida, sendo que o limite é 200%. Agora, quero aumentá-la até 100%. Não sei se o Tesouro vai me dar o aval, mas vou atrás. Vou captar agora quase R$ 400 milhões com BID para saúde, mas é muito pouco. Quero pegar mais um R$ 10 bilhões de dívida. Se desse jeito já sou melhor do Brasil, imagina com isso. O Rio de Janeiro, Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul detêm 80% dívidas dos Estados com a União. Quando a União rola a dívida dos Estados, não está dando dinheiro para a gente, mas para os Estados mais ricos. Por uma razão muito simples: esses Estados não fazem ajuste fiscal. Agora, essa dívida está sendo renegociada de novo, como se o problema dos Estados fosse a dívida. No caso da União, o problema é a dívida, não pessoal. Para os Estados é o inverso. O problema é o custeio e não a dívida. Os Estados não têm problema de endividamento. Precisa alguém dizer isso para o povo brasileiro. Como eles não fazem o ajuste, vão buscar dinheiro com a União e a União dá, para cobrir a dívida. Agora, eu, que paguei antecipadamente em 2013 a dívida refinanciada com a União, não ganho nada por isso.

A política para não desfazer o que o outro fez é muito importante

Apesar de tudo isso, o superávit primário do Ceará não é dos mais altos entre os Estados. Por que essas medidas todas não se refletem no superávit?
Antes, quando estava com capacidade de investimento menor, o resultado primário era maior.  Na hora em que a gente começou a investir mais, o resultado primário piorou. Eu vou dizer: fui superavitário em 2015 e 2016. Guardei R$ 2 bilhões. Aí, meu governador chega e diz: rapaz, eu não vou ficar com poupança em caixa o resto da vida, não. Eu vou gastar R$ 1 bilhão. O que acontece? Eu pego dinheiro da poupança, faço o investimento, que é despesa primária, mas a poupança não pode entrar como receita. Não há essa previsão na lei 4.320, que trata dos orçamentos públicos. Então, eu sou punido porque sou superavitário. Tenho de lançar a despesa, mas não posso lançar a receita. Credito a despesa como se poupança não tivesse. Hoje, o sistema de rating da União dá peso de 60% para o resultado primário, depois de eu pressionar durante cinco anos o Tesouro. Por que eu só tenho nota B? Nem todo mundo tem, mas era para eu ser A, no momento em que o Ceará é tudo isso, primerio no ranking da Firjan, primeiro no ranking do CLP. O que acontece? Esses Estados não investem nada, enquanto eu sou altamente investidor, e o investimento é contabilizado como despesa primária. Aí, eu sou punido porque tenho investimento muito alto. Só no Brasil mesmo. Agora, a nova Capag (metodologia de avaliação da capacidade de pagamento dos entes da Federação) vai mudar isso. É preciso olhar a disponibilidade financeira de cada um. É o que a nova Capag vai fazer.

Tem muito Estado também que faz manobras contáveis para aparecer bem na fotografia, embora esteja com as contas no vermelho, especialmente com as despesas de Previdência. Como vocês contabilizam os gastos com Previdência?
O Ceará não faz isso, coloca tudo dentro das despesas de pessoal. O déficit da Previdência é considerado despesa de pessoal e deveria entrar no resultado primário. Mas, como todo mundo só olha para primário, o que eles fazem? Tiram das despesas de pessoal, classificam como aporte ao fundo de Previdência e geram o primário positivo. Pronto, está resolvido o problema. Somos a segunda menor despesa de pessoal do Brasil, com um detalhe: no Ceará, a gestão é marcada por resultados. A meta não é contratar mil professores, é saber em quanto isso melhorou o desempenho. Antes 25% da receita estadual eram distribuídos aos municípios, por lei. Hoje, deste total 18% vão para quem apresentar o melhor resultado em educação. Me dê o resultado que eu lhe dou a reforma da escola e o centro de tecnologia. Me dê o resultado que lhe dou o ICMS, de acordo com a lei. Tudo é resultado. Aqui nada é gracioso. Nem incentivo fiscal é gracioso.

Uma das características do setor público no Brasil é a descontinuidade na gestão e no Ceará vocês, aparentemente, conseguiram passar ao largo disso. Houve uma continuidade do ajuste ao longo do tempo, de uma política econômica austera, transcendendo governos. Há quem diga que isso vem lá do Tasso Jereissati, no final dos anos 1980. É isso mesmo?

A política para não desfazer o que o outro fez é muito importante. O Tasso fez uma mudança no modelo de gestão do Estado, em 1987. Isso é inequívoco. Realmente, no Ceará, mesmo quando entra um governador de oposição, não há necessariamenteo corte das ações que o governador anterior implementou. Agora, a capacidade de investimento dessa magnitude foi gerada nesses últimos 12 anos. A mudança comportamental, o modelo de gestão, isso começou com o Tasso. É verdade. Aí, veio o aprofundamento da mudança. O Ciro também foi importante. Eu também estava lá. A gente fez um aprofundamento disso e desde então a coisa vem vindo. Houve um desalinhamento no meio do caminho. Não foi nada grave, mas houve. Agora, eu prefiro não falar sobre isso.

O ajuste fiscal é indispensável. O povo vê os resultados

Então, ajuste fiscal é bom para o povão?
O ajuste fiscal é indispensável. De 2007 para cá, no governador Camilo também, o rigor fiscal foi impecável. Eu não tenho modéstia de dizer. E isso tem recompensa. O povo vê os resultados. Se for feito no modelo do Ceará, reflete também na capacidade de investimento. Na verdade, o ajuste fiscal propriamente dito, eu fiz há dez anos. Agora tenho que controlar, manter, aprofundar isso. Hoje, pago todo mundo em dia.

Então, a gente pode dizer que aqui no Ceará foi feito um ajuste fiscal à la gauche, não?
Focado no investimento. Porque para ter suporte para fazer o ajuste não pode ser só no discurso, não. Eu fiz o ajuste, mas o Ceará não tinha hospital no interior do Estado. Não tinha atendimento de especialidade médica no interior do Estado. Não tinha atendimento odontológico no interior do Estado. Foi uma avalanche de investimentos de lá para cá. Escola de tempo integral não tinha nenhuma. Hoje, tem 120. Escola profissionalizante não tem nenhuma escola no mundo igual a nossa. Peça para ver uma policlínica no interior do Estado. Não existe clínica particular mais linda do que a nossa Políclínica.

Equilíbrio fiscal, então, não tem ideologia?
A resposta à sua pergunta anterior é a prova, num governo de esquerda, de que ajuste fiscal não tem ideologia. Agora, a expressão certa é rigor fiscal, não ajuste. Corte também é uma palavra meio pesada. Fala assim: otimização do gasto. Otimizar é algo positivo, para cima. As pessoas não explicam bem à população brasileira o que significa isso. Estou procurando lhe mostrar que o ajuste fiscal é bom no sentido que de transformar esse ajuste em recursos para o Estado fazer investimentos.